Еще раз о 44 и 223 ФЗ. По итогам обсуждения…

Мое краткое сообщение о проблемах 44 и 223 ФЗ, тиснутое пару недель назад, вызвало ожидаемо бурную дискуссию. Решил отписаться по ее итогам.

В качестве эпиграфа приведу слова коллеги: «А законы, на мой взгляд хороши тем, что возможности для коррупции таки перекрывают, и своровать бесследно никак не получится, следы обязательно останутся. Другое дело, как с этими следами поработают органы... Поэтому, думаю, проблема не в самих законах, а в их дурной реализации»

Система правил расходования бюджетных средств должна быть. Должна быть:

А) максимально открытой

Б) максимально эффективной: эффективной по скорости, эффективной по итоговой цене, эффективной по качеству получаемых услуг. В конечном счете система должна обеспечивать эффективное функционирование экономики.

В) очень желательно, чтобы система была максимально автоматизирована и требовала для своего функционирования минимальных средств.

Что же получилось в итоге развития системы закупок? В течении последних лет мы видим все более сложный и громоздкий механизм проведения. С постоянным изменением и усложнением правил игры. Эта постоянная потребность в модернизации говорит лишь о том, что избранный механизм далек от оптимального, поскольку работающая на автоматизме система обычно проста по своей сути. Система Менделеева не требует ежегодной модернизации – все новое просто вписывается в соответствующие клеточки с заранее известными свойствами.

На основании анализа дискуссии родилась следующая типизация пользователей системы в зависимости от функционального положения:

1) Работники бюджетной сферы: полностью зависят от 223 и 44 ФЗ. Не имеют права выбора.

2) Коммерческие фирмы-прокладки – обычно имеют сферу эффективной деятельности, плюс удовлетворяют потребности бюджетной сферы в закупках за денежку малую (а кто и за немалую). Обладают правом выбора.

3) Реальные серьезные компании работающие по 223 и 44 ФЗ – имеют финансовую «подушку безопасности», внутренние ресурсы и профессионализм; могут ждать оплату длительное время, обладают зубастой юридической службой, которая высудит свое у любого. Обладают правом выбора.

Основная же масса бизнеса не желает иметь играть в игры с 223 и 44 ФЗ из-за большого количества неопределенностей и головняков:

А) Мелкие компании – слишком много рисков, необходимость вкладываться здесь и сейчас без понимания когда случится профит.

Б) Стабильные компании с большой клиентской базой – им и так хорошо.

В) Крупные компании – головняк из-за мелких объемов их не интересует. Все равно фирма-прокладка придет и купит у них. Без головняков. А проблемы бюджета шерифа не волнуют.

Г) Очень серьезные компании. Работают на телефонном праве. Как мне сказал один из подобных ребят: «Мы сделаем этот заказ, потому что больше некому. И даже если мы сегодня откажем, то через неделю моему шефу позвонят и мы все равно сделаем. Но никогда и никому мы не скажем, что это делали мы».

Эта типизация дает четкое понимание, что страна и ее экономика адаптировалась к введенной системе закупок. Но достигнуты ли заявленные цели?

С одной стороны, да – закупки стали значительно прозрачнее и масса махинаций автоматически отпала. Однако коррупционная составляющая как присутствовала ранее, так присутствует и сейчас. Неотвратимости наказания, как показала дискуссия, система не достигла.

С другой стороны, длительность проведения закупок и их трудоемкость заметно возросли. Значительно меньше стало степеней свободы при ведении экономической деятельности – это, безусловно обратная сторона прозрачности процедуры, но все хорошо в разумных пределах.

Еще одной целью системы заявлялось активное привлечение малого и среднего бизнеса. Самые большие успехи достигнуты в создании фирм-прокладок. Причем я здесь говорю не о криминальных схемах – это зона ответственности правоохранительной системы. Нет. Я о фирмах-прокладках, которые действуют в строгом соответствии с законом. Просто их специализация – осуществление документооборота и приведение в соответствие бизнес-процессов между крупными производителями или дистрибьютерами и госзаказчиками. Но этому ли малому бизнесу хотело помочь государство? Что-то сомнительно…

Применимость системы в зависимости от объекта закупок:

1) Крупные проекты не попадают под эту систему, поскольку не гоже отдавать серьезные вещи на откуп слепому случаю. Ну или совсем не слепому и совсем не случаю…

2) Достаточно дорогостоящие закупки – это зона действительно эффективного применения системы. При наличии высокого уровня конкуренции близких по силе экономических субъектов цена может действительно сильно снизиться.

3) Мелкие повседневные закупки большого ассортимента. Это трэш и ужас. Написать техзадание реально отсекающее низкокачественный товар в белую зачастую крайне сложно. Хотите доказать обратное? Прямо в комментарии напишите ТЗ на закупку снегоуборочных лопат. Такое, чтобы были закуплены по конкурентной процедуре качественные лопаты, не разваливающиеся в руках, пластик которых не лопается при минус 10. Таких, чтобы дворники проработали ими хотя бы пару лет.

Вообще, покупка качественного товара по 223 и 44 ФЗ это отдельное искусство, доступное немногим. Здесь мы переходим к еще одному страшно раздражающему аспекту. А именно к тому, что для обеспечения функционирования системы закупок тратится неимоверное количество времени профильных специалистов. Не специалистов отдела гос заказа, а обычных работяг среднего звена, которые месяцами собирают коммерческие предложения и описывают свойства шурупов, лопат и резиновых прокладок.

Мало того, что просто в госзаказе работает до 1 млн. наших работоспособных сограждан. А это ни много ни мало порядка 9 трлн. р. в год при зп 50 тр/мес. Еще и масса специалистов тратит свое время на проталкивание закупок.

И если при покупке достаточно дорогостоящих услуг и оборудования, больших партий товара это как-то обосновано, то закупки мелочевки и повседневки по 223 и 44 ФЗ назвать эффективными лично у меня язык не поворачивается.

Проблема гораздо глубже, чем просто система закупок. В государственных структурах большая беда с целеполаганием и личной ответственностью за результат. Фантастическая неэффективность использования труда сотрудников. Огромная масса людей озабочена вовсе не эффективностью, а соблюдением буквы закона ради буквы закона. Интересы дела чаще всего побоку. Собственно, приходит время, когда даже самые заряженные машут рукой – никому не хочется сидеть и раз система так устроена, то тем хуже для системы.

Скорость принятия решений и скорость исполнения решений просто взрывает мозг человека, который занят делом, а не приходит на службу получать зарплату – длительность процедуры может измеряться годами. Это реальность. Проще выбросить инструмент, чем умудриться его отремонтировать в строгом соответствии с действующим законодательством.

Личная ответственность за результат практически отсутствует. Имеется размазанная коллективная ответственность. Что еще больше затягивает принятие решений.

Много комментариев в пользу существующей системы оставило коллега НОД. Он утверждает, что:

1) Размещение одной заявки занимает 15 минут. Это ложь. Возможно само техническое размещение и занимает 15 минут, а вот подготовка заявки это совершенно иные трудозатраты. Которые несет в каждом случае наше государство в виде людей этим занятых.

2) Любой частник получает доступ к обширнейшей клиентской базе. Весьма спорное утверждение. Любое взаимодействие с системой закупок весьма неторопливо и постепенно обрастает защитными мерами со стороны государства. Правильно обрастает – адаптивность мелких контор на порядок превышает государственную, а значит нужно защищаться на системном уровне. Но это приводит к увеличению объемов работы с документами, обеспечительным платежам и т.п. Мелкий частник живет с колес. Мелкий и средний бизнес зачастую просто не способны к необходимым усилиям вследствии отсутствия необходимых специалистов. А если в гос. учреждении оказались недобросовестные люди? Тогда суд и длительные тяжбы по выбиванию честно заработанного. А ведь есть организации, которые принципиально платят только через суд. Есть решение суда – есть оплата. Нет? Иди, деточка, иди.

3) Что необходимо качественное планирование и тогда все будет в ажуре. Сложно не согласиться с тем, что планирование должно быть на высочайшем уровне. Но вернемся из страны розовых пони в реальность. Коллега является владельцем крупной компании, подвязающейся на госпроектах. Естественно у него планирование выстроено на должном уровне – у него есть проект со всеми просчитанными потребностями для его исполнения. А вот муниципальная контора, занимающаяся эксплуатацией чего-либо, не имеет проекта. Просто потому, что его нет в природе, а есть имущество, которое постоянно подкидывает сюрпризы. То вентиль полетел, то провода порвались, то тайфун дерево опрокинул. Предсказать заранее и составить точный план технически невозможно (его ведь нужно составлять на 15 месяцев вперед и если ты не Ванга, то сделать сие несколько затруднительно). Не говоря уже о том, что далеко не в каждой конторе есть специалисты, способные осуществить планирование на должном уровне. Коллега предлагает всех разогнать и набрать классных профессионалов – отличное решение. Для страны розовых пони. А мы обитаем в существующей реальности с очень серьезным дефицитом в том числе и подготовленных кадров.

4) Система не идеальна и в нее ежегодно вносятся десятки поправок. Коллега прямым текстом подтверждает неработоспособность системы. Любая работающая система, доведенная до заметной степени совершенства, становится достаточно простой и интуитивно понятной. Но об этом уже писано выше. Нагромождение уточнений и изменений в систему госзакупок еще более усложняют жизнь зависящим от нее организациям.

5) Многочисленные примеры неисполнения или некачественного исполнения выигранных контрактов коллегу не убеждают. Он видит лишь положительную сторону процесса – деньги не выплачены, ведется следствие, виновные будут наказаны. О том, что ДЕЛО не сделано, что как минимум не маленькая часть ответственных ответственности не понесет, остается вне его картины мира.

6) Коллега не верит в утверждение, что в системе госзаказа трудится порядка 1 000 000 человек с совокупным ФОТ в 9 000 000 000 000 рублей. Такие астрономические цифры кажутся ему надуманными. В его мире розовых пони работоспособность системы поддерживают 4 программиста.

7) Коллега оправдывает закуп оборудования рассчитанного на 70 градусов и его применение в условиях подъема температуры до 130 градусов. Здравый смысл? Не, не слышали.

Система призвана обеспечить прозрачность закупок и как сверхзадача это совершенно правильно и можно лишь приветствовать. Суть здесь в реализации и в том, чтобы вместе с водой не выплеснуть дитя. Одновременно с функцией прозрачности система в идеале должна стимулировать экономическую активность и снимать барьеры. А этого не происходит.

Отсутствует реально действующая система отбраковки недобросовестных поставщиков и, особенно на малых суммах, механизм закупа именно качественного товара. Во главу угла поставлена цена, что приводит в конечном итоге к серьезному перерасходу средств – ведь не зря возникла известная поговорка «мы не настолько богаты, чтобы покупать дешевые вещи.» На мой взгляд идеальная схема - специалист передает список необходимого к закупу в отдел снабжения в сентябре и с января имеет возможность получить нужное ему на складе. Все. Пока до такого положения дел очень и очень далеко.

В процессе дискуссии коллеги НОД, Колун и Лукич регулярно подменяли предмет дискуссии. Система госзакупок должна быть – это не вопрос. Речь идет о ее эффективности и применимости. Человек, отстаивающий существующее положение вещей или удобно кормится с существующих нестыковок, или эффективность отечественной экономики не является его целью. Также, возможно, он просто не способен увидеть очевидные сложности. Они аппелируют к тому, что делом должны заниматься профессионалы. Прекрасно! В системе госзаказа работает 1 000 000 человек. Чисто по статистике сможете прикинуть сколько из них действительно профессионалы? 

Одна из основных претензий к существующей системе - прожигание ресурсов на бесполезную борьбу с ветряными мельницами. Искусственно выстроенные препятствия создали миллион рабочих мест. Но тысяч 600-700 из этих людей могли бы заниматься производительным трудом, а не преодолением бюрократических изысков. Можем ли мы разбрасываться настолько крупными ресурсами в момент вхождения в длительный период дефицита ресурсов?

Мое мнение таково, что необходима серьезная модернизация существующей системы. Упрощение мелких текущих закупок, законодательное прописывание резервных фондов на непредвиденные ситуации - каким бы Вы ни были эффективным все предусмотреть невозможно (да-да-да, даже Вам, даже уволив всех подряд), сознательное удаление фирм-прокладок. В общем работающая система, если таковая возникнет, будет совсем не похожа на существующее.

Мои оппоненты многократно указывали на мой непрофессионализм в системе закупок. Однако, увы, они писали не о том, что я должен эффективно работать. Они писали о том, что я вместо своей непосредственной работы, где я более чем эффективен, должен тратить свое время на повышение своей эффективности в проведении закупок по 44 и 223 ФЗ. Не работать над профессиональными проблемами, а заниматься увеличением собственной эффективности в преодолении искусственных барьеров системы закупок. И с такой ситуацией хорошо бы что-нибудь сделать, поскольку каждый должен заниматься своим делом.