Про приватизацию и приватизаторов. Часть II

начало

ПРИВАТИЗАЦИЯ и ее БЕНЕФИЦИАРЫ

Курс на приватизацию был обьявлен еще летом 1991 года, однако практическая реализация реформы государственной собственности началась лишь летом 1992 г. Это было связано с противостоянием исполнительной  и законодательной власти, все больше расходившихся во мнении относительно способов, форм и темпов проведения приватизации. В сложившихся условиях всю ответственность за проведение реформы взяла на себя исполнительная власть, а основными правовыми актами, регулировавшими ее проведение, стали указы Президента (Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341"Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий",  Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» и др.). Подобная "схема" реформы имела множество негативных последствий, так как с самого начала приватизация приобрела избирательный характер, а среди потенциальных претендентов на собственность выделялись субъекты, обладающие особыми преимуществами.

Первый этап. Ваучерная приватизация 1992-1994 гг.

Этот этап, получивший название ваучерного, или чекового начался со вступления в действие ФЗ N 2930-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", следом за которым вышел Указ  Президента РФ №721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» и была утверждена  Государственная  программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год 

Государственная программа приватизации на 1992 год содержала конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий и предоставляла трудовым коллективам значительные льготы в процессе акционирования предприятий.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

По данным Госкомстата России, на середину 1992 г. структура собственности (по составу и объему активов) была следующей:

- 349 381 государственное и муниципальное предприятие с полной балансовой стоимостью более 35,6 млрд рублей;

- 80 809 федеральных объединений, организаций, предприятий и учреждений со стоимостью основных фондов более 24,1 млрд рублей.

Основная цель первого этапа приватизации в том виде, в котором она сформулирована в программных документах, состояла в создании новой экономической и социальной структуры общества. На этом этапе должно было произойти массовое разгосударствление российской экономики; сформирован слой частных собственников и заложены основы конкурентной экономики. Таким образом приватизация должна была придать реформам необратимый характер, однако заявленные цели по  своей сути носили экономический характер, политические же цели реформы толком нигде не были  отражены .

Для осуществления приватизации было создано два государственных органа: Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (ГКИ) и Российский фонд федерального имущества (РФФИ). РФФИ отвечал за организацию сделок купли-продажи и административных решений не принимал. ГКИ обладал административной властью и был призван следить за соответствием приватизационных сделок закону. В регионах эти функции выполняли региональные комитеты.

Безусловно, основные процессы происходили в регионах, где позиция региональных властей в отношении приватизации государственной собственности соотносилась с их готовностью к реформам. К тому же на проведение приватизации влияли такие обьективные факторы как структура и отраслевая специализация региональной экономики, соотношение крупных, мелких и средних предприятий. Начало приватизационных процессов в регионах положило Постановление ВС РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с ним устанавливалось, какой собственностью вправе распоряжаться каждый уровень исполнительной власти. Таким образом на первом этапе приватизации Правительство РФ не имея реальных рычагов влияния на региональные власти практически самоустранилось от контроля за своей собственностью на местах и фактическими собственниками государственного имущества в регионах стали субъекты РФ.

Согласно Программе приватизации от 1992 года до 1994 г. планировалось провести так называемую "малую", но в то же время массовую приватизацию предприятий торговли, питания и бытового обслуживания; мелких (с численностью до 200 работников) предприятий пищевой и легкой промышленности и других. Для этого объекты государственной собственности были разделены на три группы:

- в первую группу вошли объекты первоочередной приватизации: предприятия сферы торговли, услуг, коммунального хозяйства, жилье, муниципальный транспорт и т. п.

Крупные предприятия подлежали акционированию, а их акции - продаже. Средние могли использовать как акционирование, так и иные способы приватизации. Мелкие же предполагалось выставлять на аукционы и конкурсы. 

- вторую группу составили объекты, отнесенные к национальному достоянию, приватизация которых была безусловно запрещена: недра, земельные и водные ресурсы, континентальный шельф, железнодорожные, трубопроводные и автомагистрали и т. п..

- третью группу образовали объекты, приватизация которых допускалась только по особому в каждом случае распоряжению правительства или Госкомимущества.

Программа содержала три основных варианта проведения приватизации:

- по первому варианту работники предприятия бесплатно наделялись привилегированными (не голосующими) акциями в размере 25% от уставного капитала. Им полагалось также 10% обыкновенных (голосующих) акций, приобретаемых со скидкой в 30% от их номинальной стоимости, а руководству предприятия - еще 5% акций по цене, равной номиналу.

- по второму варианту трудовому коллективу приватизируемого предприятия разрешалось приобрести 51% его акций, но по более высокой цене (в 1,7 раза выше номинала).

- третий вариант предполагал, что по решению трудового коллектива создавалась инициативная группа, берущая на себя ответственность за проведение приватизации предприятия и ограждение его от банкротства. В случае выполнения группой взятых на себя обязательств по истечении заключенного ранее договора ее члены приобретали право на получение 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций.

Такая Программа приватизации, по мнению большинства экспертов, была программой широких внутриэлитных компромиссов, позволивших преодолеть сопротивление различных влиятельных групп. По признанию ее разработчиков, включение в нее второго и третьего вариантов стало компромиссом с директорским корпусом ("красными директорами"), обладавшим в то время реальными рычагами (административными и финансово-экономическими), с помощью которых оказывалось активное сопротивление приватизации. Предоставленные согласно закону льготы, одна из которых сохраняла директорский статус на весь период акционирования предприятия ранее назначенным директорам, позволили им оформить государственную собственность полученную в период "стихийной приватизации" советского периода в своих интересах.

Компромисс с другой влиятельной группой - государственной бюрократией, был достигнут благодаря включению в программу положений, наделявших министерства правом принимать участие в работе комиссий по приватизации (отраслевые программы приватизации).

В самом начале реформы основными способами приватизации являлись конкурсная или аукционная продажа предприятий. Однако после Указа Президента от 1 июля 1992 г. «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» акционирование стало быстро вытеснять другие способы. Причем все крупные предприятия с балансовой стоимостью основных фондов свыше 50 млн руб. (на 1 января 1992 г.) или численностью работников свыше 1 000 чел. подлежали обязательному акционированию. Таковых насчитывалось 30 169. Из них уже к 1 июля 1994 г. свыше 70% оказались преобразованными в АО, а решения о реорганизации в акционерные общества открытого типа приняты в отношении 81% предприятий.

Как показали экспертные оценки Счетной палаты и практика ее контрольной деятельности, существенные недостатки правовой базы начального этапа приватизации давали возможность (или становились причиной) для серьезных злоупотреблений и финансовых нарушений в ходе приватизационных мероприятий.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

За 1992 г. было приватизировано самое большое число государственных предприятий 46,8 тыс, к началу 1994 г. их число возросло до 111, 6 тыс. Большинство из них составляли объекты "малой" приватизации.

К концу 1994 г. свыше 85 тыс магазинов, кафе, ресторанов, предприятий службы быта были переданы в частные руки. В отраслях материальной сферы реформа собственности развивались медленнее - в первую очередь приватизировались мелкие и средние предприятия потребительского сектора. За 1992–1994 гг. было зарегистрировано 26 тыс. акционерных обществ на базе госпредприятий. К концу 1993 г. 52% ВВП производилось вне государственного сектора, в 1994 г  уже 62%.

Преодолевая и разрешая внутриэлитные разногласия правительство реформаторов одновременно опасалось взрыва социального недовольства. Надеясь быстро нейтрализовать нарастающую социальную напряженность Указом Президента «О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ» от 14 августа 1992 г.  и Указом от 14 октября 1992 года № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации» была начата программа "ваучеризации населения", которая наряду с деньгами предусматривала использование до 1 июля 1994 года приватизационных чеков в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации. "Ваучеризация" была призвана создать у населения ощущение сопричастности приобщения к слою собственников. Многими экспертами ваучерная приватизация расценивается как компромисс правительства с большинством населения страны.

Схема чековой, или ваучерной, приватизации, определенная августовским Указом, была крайне проста: бесплатно и поровну между 146 млн граждан страны распределялась государственная  собственность, оцененная в 1,5 трлн руб. Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тыс. руб., а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору: обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций - чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), коих было образовано около 400, или просто продать ваучер. Предполагалось, что это приведет к появлению множества мелких акционеров и росту различных инвестиционных фондов, что, в свою очередь, даст толчок развитию рынка капиталов. Выдвинутое в ходе предварительного обсуждения "народной приватизации"  предложение сделать все ваучеры именными, дабы затруднить их возможную концентрацию в руках немногих лиц, принято не было.

В следствии того, что чековая приватизация решала социальные, а не экономические вопросы на практике она превратилась в чисто популистский шаг. Слабость законодательства, юридическая и финансовая неграмотность населения (отсутствие общественной практики в частном инвестировании) привели к тому, что многие не понимали как распорядится неожиданно свалившимся в руки "кусочком государственной (общенародной) собственности". Усугублялось это тем, что одновременно с "ваучерезацией" населения началась и либерализация цен, сопровождавшаяся растущей как на дрожжах инфляцией, поэтому мечту о собственной "Волге" за чек пришлось быстро забыть. В результате большинство населения попросту пустило свои ваучеры "на ветер", продав их или отдав в появившиеся, словно грибы после дождя, многочисленные ЧИФы - предвестники  финансовых пирамид, которые со временем провалились в небытие. Таким образом у населения вместо ощущения сопричастности приобщения к слою собственников, появилось стойкое ощущение, что его обманули.

Законодательно не были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев российского общества, и не соблюдался принцип социальной справедливости. Трудовым коллективам предприятий предоставлялись широкие льготы при приобретении имущества (акций) приватизируемых предприятий, при этом другие российские граждане, непосредственно не связанные с производством (здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное управление и т.д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на соответствующую часть национального богатства.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

Итак, основным итогом ваучерного этапа приватизации стало:

- широкое освобождение государства от функций собственника;

- образование большого числа частных и получастных предприятий;

- появление новых рыночных институтов (начал складываться рынок корпоративных ценных бумаг, инфраструктура торговли и вторичный рынок акций приватизированных предприятий);

В общем, к созданию массового слоя собственников первый этап приватизации не привел: в 1992–1994 гг. собственность сосредоточилась в основном в руках акционеров - инсайдеров, представленных руководящим звеном предприятий. В конце 1994 г., согласно данным зарубежных исследователей, 60% приватизированной собственности принадлежало этой группе собственников. Практически все аналитики признают, что на первом этапе приватизации были достигнуты в основном количественные, а не качественные показатели, т.е. была создана основа для перераспределения собственности на ее следующем - денежном этапе. Реформаторы продолжали надеяться, что это будут настоящие собственники, т.е. тот самый массовый слой, но все обернулось так,что настоящие собственники в итоге составили крайне узкий круг.

продолжение следует

Про приватизацию и приватизаторов. Часть I