Социальное обеспечение: настоящее и будущее (Монография)

 

Введение

 

Проблема социального обеспечения волнует каждого человека, в том числе и в России, где в постсоветский период медленно, с большим трудом, с немалыми потерями и просчетами формируется система социального обеспечения.

После распада СССР и всех испытаний, выпавших на долю населения страны в 90-е гг. прошлого века, истекло более двух десятилетий. Срок немалый. Что же за это время произошло с социальным обеспечением? Отвечает ли сложившаяся российская система социального обеспечения надеждам и ожиданиям населения, прежде всего работающей его части, трудом которой создается достояние страны, благополучие всех и каждого?

Российская Федерация, политика которой направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, - социальное государство - так указано в Конституции РФ, принятой всенародным голосованием в декабре 1993 г. Была ли Россия социальным государством в тот период, когда принималась Конституция РФ? Не была. Вспомним то время: деградация общественного производства, разграбление всенародной собственности, галопирующая инфляция, резкое снижение реальных доходов почти всего населения, за исключением отдельных, весьма сомнительных личностей, оказавшихся во власти или вблизи нее. Стала ли Россия спустя почти 25 лет социальным государством? Не стала, она лишь в начале пути к этому.

Есть два основных общепринятых показателя (индикатора) социального государства: доля внутреннего валового продукта (ВВП), которая используется на социальные цели (нужды), и качество жизни населения страны. В России на эти цели направляется около 17% ВВП, в других развитых странах эта доля в 2, а иногда и в 3 раза выше. К этим расходам относятся затраты на здравоохранение, выплату различных пенсий и пособий и т.д. Что касается качества жизни, то оно характеризуется другими, более конкретными показателями: потреблением жизненно важных продуктов, индексом развития человеческого капитала и проч. В апреле 2010 г., как отмечал Е.М. Примаков, Росстат впервые привел сводку докризисного развития России. По ряду показателей Россия была в конце первой сотни всех стран, а по некоторым - даже за пределами этой сотни*(1). В связи с новым кризисом положение в стране обострилось, в частности, сохраняется и даже возрастает расслоение населения по уровню доходов, снижаются расходы на здравоохранение, образование, повсеместно сдерживается повышение оплаты труда, индексация пенсионных выплат и проч.

Объединяет российский соборный народ (т.е. народ, состоящий из людей разных национальностей, разных вероисповеданий) одно простое, выстраданное желание - как можно быстрее преодолеть все невзгоды, выпавшие на его долю, и жить с каждым годом лучше. Наши соотечественники требуют создания в стране условий для достойной жизни, уверенности в своем будущем и будущем своих детей.

Идеализировать создавшуюся в стране ситуацию, которая во многом рукотворна, не следует. Она, как и текущий кризис, - результат просчетов в политике, включая и социальную.

У России и ее народа должна быть одна-единственная цель, достижение которой призвана обеспечить проводимая на всех уровнях политика - сверху до низу. Это превращение страны как можно быстрее в подлинное социальное государство, т.е. в государство, обеспечивающее всем и каждому достойную жизнь. Не на словах, а на деле А.И. Солженицын заявил об этом просто и ясно - Россию надо обустраивать и сберегать ее народ. Все должно подчиняться достижению этой основной цели. Программ, концепций, стратегий, доктрин, различных планов и проектов разработано достаточно много, вплоть до середины и конца настоящего века. Но всех интересуют конкретные дела и решения, нужны реальные улучшения, осязаемые населением. Пока этого, к сожалению, не наблюдается. Принимаемые нормы зачастую не устанавливают новые, а ограничивают ранее предоставленные права.

В предлагаемой читателям коллективной монографии рассматриваются актуальные правовые и экономические проблемы социального обеспечения. Дается анализ сложившейся в России ситуации в сфере социального обеспечения, оценивается и прогнозируется ее развитие с учетом международных норм и опыта других стран.

Книга предназначена для всех граждан, интересующихся социальным обеспечением, в частности научных и практических работников, аспирантов, студентов и преподавателей вузов.

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) был проведен Круглый стол на указанную актуальную тему, который совпал по времени с юбилеем М.Л. Захарова - видного российского ученого, главного научного сотрудника отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, профессора, доктора юридических наук.

Участники Круглого стола, его коллеги, друзья и ученики горячо поздравили Михаила Львовича с Юбилеем, пожелали ему здоровья и благополучия.

В приложении коротко излагаются основные вехи его жизни и трудовой деятельности на поприще социального обеспечения.

 

Ю.В. Воронин

 

Глава 1. Общие проблемы социального обеспечения

 

§ 1. Международные и национальные ориентиры развития системы социального обеспечения

 

При выработке и реализации социальной политики в мировой практике применяется целый ряд различных ориентиров, показателей, индикаторов, нормативов и стандартов. В нашей стране такой социальный инструментарий носит крайне ограниченный характер и находится еще только на стадии своего формирования, несмотря на то, что для современной России он жизненно необходим. Связано это с тем, что в условиях жестких бюджетных ограничений, вызванных очередным витком финансово-экономического кризиса и внешнеполитической конъектурой, Правительством РФ проводится курс по сокращению социальных расходов, который очень опасно осуществлять "вслепую", "наощупь", эмпирически - путем проб и ошибок, не представляя себе границ социальной чувствительности, "предела социального терпения" населения.

Зададимся вопросом, каким научным арсеналом социальных ориентиров мы обладаем на данный момент времени?

Как известно, наиболее социально чувствительной группой населения являются пенсионеры, особенно неработающие пенсионеры. В правительственной стратегии долгосрочного развития пенсионной системы применен следующий социальный ориентир - достижение социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения населения. При этом в пенсионной стратегии не раскрывается, что следует понимать под этим ориентиром.

Таким образом, речь идет о термине "приемлемый уровень жизни". Нельзя не отметить, что избранный ориентир развития для российской пенсионной системы*(2) вступает в противоречие с конституционно-правовым ориентиром для проведения в стране социальной политики, который должен, по идее, определять субстантивное наполнение всех остальных ориентиров в этой сфере.

Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ наша страна представляет собой социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, конституционно-правовым ориентиром социального развития является обеспечение людям достойного, а не приемлемого уровня их жизни.

Справедливости ради стоит отметить, что и этот важнейший ориентир также не получил еще своего содержательного раскрытия ни на нормативно-правовом уровне, ни в научной литературе. Н.В. Путило обоснованно обратила внимание на то, что в ст. 7 не определены критерии, позволяющие считать результаты деятельности государства созданием "условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Под ними ученый-правовед понимает наличие в обществе тех факторов и механизмов, которые делают определенные социальные блага (жилище, медицинское обслуживание, технику и средства передвижения, сферу обслуживания, качественное питание) доступными для всех*(3).

Ориентир по обеспечению приемлемого уровня жизни для российских пенсионеров не соответствует и классическому международно-правовому ориентиру социального развития, закрепленному в ст. 11 Международного пакта от 16.12.1966 "Об экономических, социальных и культурных правах"*(4). В этом фундаментальном международном документе, на положениях которого во многом строится мировая система социального обеспечения, закреплено право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи и на непрерывное улучшение условий жизни. При этом принципиально важно, что понятие "достаточного жизненного уровня" раскрыто в Пакте через трехкомпонентный критерий, а именно "достаточным" можно считать только такой жизненный уровень, при котором самому человеку и членам его семьи обеспечивается: 1) достаточное питание; 2) одежда; 3) жилище. Все эти три компонента должны присутствовать в совокупности.

Каким же образом соотносятся между собой рассмотренные нами социальные ориентиры: приемлемый, достаточный и достойный уровни жизни?

Во-первых, очевидно, что это не есть синонимы. Следовательно, тождество между ними невозможно.

Во-вторых, соотношения между собой социальных ориентиров достаточного и достойного уровней жизни имеет явственно проглядываемую логистическую взаимосвязь. Эта взаимосвязь основана на использовании при определении ориентиров осуществления социального обеспечения понятия "потребительский бюджет человека". О необходимости такого подхода писал еще в 1988 г. видный отечественный специалист в области экономики социального обеспечения Л.П. Якушев*(5).

В науке экономики труда под потребительским бюджетом принято понимать денежную оценку материальных благ и услуг, обеспечивающих воспроизводство рабочей силы работающего населения и жизнедеятельность неработающего населения*(6).

В современный юридический обиход в нашей стране этот термин введен Указом Президента РФ от 02.03.1992 N 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации"*(7).

Однако в названном Указе речь шла только о "минимальном потребительском бюджете", определяемом исходя из набора потребительских товаров и услуг, удовлетворяющих основные материальные и духовные потребности. В научной литературе употребляется и другой, связанный с ним термин, а именно "рациональный потребительский бюджет".

Как соотносятся между собой минимальный и рациональный потребительские бюджеты? Если минимальный потребительский бюджет должен формироваться исходя из необходимости нормального воспроизводства рабочей силы и нормального исполнения семейных обязанностей в отношении трудоспособного человека, а также обеспечения нормальной жизнедеятельности в отношении нетрудоспособного человека (неработающего пенсионера или несовершеннолетнего ребенка), что является минимальным (жизненно необходимым) уровнем потребностей человека, то рациональный потребительский бюджет должен формироваться в расчете на удовлетворение не минимальных, а уже оптимальных (рациональных, разумных) потребностей человека.

Таким образом, мы имеем все основания для того, чтобы сделать следующий вывод: достаточный и достойный уровни жизни соотносятся между собой так же, как соотносятся между собой минимальный и рациональный потребительские бюджеты. К сожалению, минимальный и рациональный потребительские бюджеты до настоящего времени не утверждаются нормативно, т.е. они не приобрели статус социальных нормативов (стандартов). Вместе с тем по своему предназначению именно они должны раскрывать нам содержательное наполнение социальных ориентиров достаточного и достойного уровней жизни.

Было бы неправильно отождествлять понятия "минимальный потребительский бюджет" и "прожиточный минимум", который у нас нормативно утверждается Правительством РФ по трем целевым группам населения: трудоспособные, пенсионеры, дети. На этот факт нам прямо указывает уже упоминавшийся нормативный правовой акт - Указ Президента РФ "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации", в котором проводится четкая грань между понятиями "минимальный потребительский бюджет" и "бюджет прожиточного (физиологического) минимума", дифференцируемый по основным социальным группам и характеризующий минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг (продукты питания, предметы санитарии и гигиены, лекарства, жилищно-коммунальные услуги). Иными словами, показатель "прожиточный минимум" не учитывает воспроизводственную функцию и функцию исполнения семейных обязанностей (обязанностей по содержанию нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении), которые должны закладываться при определении показателя "минимальный потребительский бюджет".

Согласно названному Указу показатель "бюджет прожиточного (физиологического) минимума" вводился временно - на период преодоления кризисного состояния экономики. Однако, как известно, в России нет ничего более постоянного, чем временное. Поэтому данный показатель сохранился до настоящего времени, обрел нормативно-правовой статус "прожиточного минимума" и преимущественным образом используется в качестве основного нормативного показателя социальной политики. Фактически именно этот показатель характеризует ориентир приемлемого уровня жизни*(8).

Почему нельзя отождествлять показатель "прожиточный минимум" с показателем "минимальный потребительский бюджет", определяемым в отношении нетрудоспособного человека. Действительно, применительно к нетрудоспособному человеку, утратившему свою работоспособность вследствие старости или инвалидности либо ее еще не приобретшему в силу несовершеннолетия, нет необходимости учитывать при расчете минимального потребительского бюджета расходы на воспроизводство рабочей силы*(9). Однако семейные расходы нетрудоспособный человек вполне может нести (например, инвалид, имеющий на своем иждивении несовершеннолетнего ребенка), а при определении прожиточного минимума пенсионера такой вид расходов в расчет не закладывается.

Кроме того, согласно ст. 1 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" данный показатель представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. В свою очередь, потребительская корзина дефинируется законодателем в названном Законе как необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания. Таким образом, расходы человека на приобретение собственного или оплату арендного жилья в указанный минимальный набор не входят.

Что же касается ориентира "достаточный уровень жизни", который содержательно раскрывается через показатель "минимальный потребительский бюджет", то, как уже отмечалось, "достаточным" можно считать только такой жизненный уровень, при котором самому человеку и членам его семьи обеспечиваются достаточные питание, одежда и жилище*(10). Поскольку показатель "прожиточный минимум", определяемый в отношении пенсионеров, не включает в себя расходы на обеспечение человека жилищем, то, соответственно, данный показатель никак не может субстантивно раскрывать социальный ориентир "достаточный жизненный уровень". В такой ситуации этот ориентир не может быть связан не с чем иным, как только с показателем "минимальный потребительский бюджет". В другом случае он бы утратил свое универсальное значение, имманентно присущее социальному ориентиру.

Итак, мы установили, что в Российской Федерации при осуществлении социального обеспечения используются, в той или иной мере, три социальных целевых ориентира:

- достаточный уровень жизни (международный ориентир);

- достойный уровень жизни (конституционный национальный ориентир);

- приемлемый уровень жизни (программный национальный ориентир).

Перечисленным ориентирам корреспондируют собственные индикативные социальные показатели, призванные раскрывать их содержательное (субстантивное) наполнение (в порядке примененной выше иерархии ориентиров):

- минимальный потребительский бюджет;

- рациональный потребительский бюджет;

- прожиточный минимум (бюджет прожиточного (физиологического) минимума).

В настоящее время только один из используемых у нас показателей - "прожиточный минимум" - имеет статус социального норматива.

Какие еще социальные показатели (индикаторы) и нормативы (стандарты) используются в международной и национальной практике? Наиболее распространенным в мире показателем уровня (степени развития) социального обеспечения является "коэффициент замещения", который определяется процентным соотношением размеров выплат в системе обязательного социального страхования (пенсии, пособия) и размера заработка, денежного содержания (довольствия) или другого вида дохода, получаемого обеспечиваемыми лицами до установления им соответствующих страховых выплат.

Применительно к показателю "коэффициент замещения" следует отметить два принципиальных момента. Во-первых, этот социальный показатель не имеет универсального характера, поскольку используется для оценки не всех выплат по социальному обеспечению, а только тех из них, которые имеют социально-страховой характер, т.е. являются видами обеспечения по обязательному социальному страхованию. Во-вторых, в государствах, которые присоединились к Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) от 28.06.1952 N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения"*(11), данный показатель имеет статус социального норматива - минимального стандарта обеспечения*(12). Согласно названной Конвенции страховые (трудовые) пенсии по старости, по инвалидности и по потере кормильца не могут быть менее 40% заработка, который имел работник перед выходом на пенсию.

Государства, которые ратифицировали Европейский кодекс социального обеспечения (с учетом соответствующего Протокола), принятый Советом Европы 16.04.1964, применяют более высокие значения коэффициента замещения: в отношении страховых пенсий по старости и по случаю потери кормильца - 45%, а в отношении страховой пенсии по инвалидности - 50% заработка, который имел работник перед выходом на пенсию*(13).

Официальная методика расчета коэффициента замещения как норматива МОТ не утверждалась, что затрудняет его применение в практической деятельности. В государствах, которые ратифицировали Конвенцию N 102, сложилась различная практика по данному вопросу. В России в настоящее время изучается возможность присоединения к этому международно-правовому документу, однако методика определения коэффициента замещения продолжает дискутироваться среди специалистов*(14).

Вызывает большое сомнение научно-методологическая обоснованность применения к оценке уровня страховых пенсий не коэффициента замещения, а прожиточного минимума - именно такой подход заложен в правительственную пенсионную стратегию.

Страховая пенсия - это компенсация застрахованным лицам в системе обязательного пенсионного страхования заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности, а нетрудоспособным членам семьи застрахованных лиц - заработной платы и иных выплат и вознаграждений кормильца, утраченных в связи со смертью этих застрахованных лиц*(15). Поэтому и оценивать (измерять) степень данной компенсации необходимо посредством именно коэффициента замещения, а не прожиточного минимума, не имеющего никакого отношения к возмещению утраченного заработка.

Показатель "прожиточный минимум пенсионера" должен использоваться для оценки уровня социальных пенсий, поскольку они в отличие от страховых пенсий призваны обеспечить нетрудоспособному лицу источник средств к существованию. К страховым (трудовым) пенсиям прожиточный минимум пенсионера необходимо применять в качестве вспомогательного (дополнительного) показателя в сочетании с основным показателем "коэффициент замещения" в целях защиты пенсионера от низкого уровня заработной платы.

Таким образом, наряду с коэффициентом замещения, который может в зависимости от положений национального законодательства использоваться не только как оценочный показатель уровня страховых (трудовых) пенсий, но и в качестве социального норматива (стандарта), широкое применение и в мировой, и в российской практике имеет использование в качестве оценочного показателя прожиточного минимума пенсионера. Через процентное соотношение с данным показателем можно оценивать уровень пенсии по государственному пенсионному обеспечению, а в сочетании с коэффициентом замещения - и уровень страховой пенсии, о чем уже ранее говорилось*(16).

Более того, применительно к пенсионному обеспечению

Таблица 1.1

Средний размер отчислений от фонда оплаты труда в государственные социальные внебюджетные фонды (рассчитано по итогам выборочного обследования в 2013 г.)

Как видно из данных табл. 1.1, в таких видах экономической деятельности, как оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования максимальные платежи - в 26 и 26,3% от фонда оплаты труда - приходились на организации с численностью до 100 человек. Минимальные расходы на отчисления в систему социального страхования в размере 22,9% приходились на компании, имеющие численность работников от 500 до 1000 человек.

Практически такая же ситуация складывалась в гостиничном и ресторанном деле.

Из данных табл. 1.2 видно, что основным выгодоприобретателем от введенных льгот по тарифам на социальное страхование оказались виды экономической деятельности, которые не являются приоритетными с точки зрения экономического развития страны. Фактически промышленный сектор кредитует льготы финансового сектора и сектора оказания услуг.

 

Таблица 1.2

Средний размер отчислений от фонда оплаты труда в государственные внебюджетные фонды по видам экономической деятельности (рассчитано по итогам выборочного обследования в 2013 г.)

Экономический кризис 2008-2009 гг. привел к тому, что страховые поступления в пенсионную систему резко снизились, а выплаты стали расти, так как закончился тренд роста численности трудоспособного населения. Кто муже постоянно увеличивалась доля численности работников, из страховых взносов которых производятся вычеты в накопительную составляющую.

Считается, что в 2010 г. разбалансировка ПФР получила новый виток. Была проведена валоризация (доиндексация) пенсионных прав, которые сформировались у граждан (пенсионеров и лиц, которые еще не достигли права на пенсию) в советский период и в период до 2002 г. Средний размер трудовой пенсии в 2010 г. повысился до 170,2% прожиточного минимума пенсионера*(26).

В 2011 г. страховой взнос был повышен до 26% для обеспечения финансирования ФБР (бывшая базовая часть пенсии), переданного в ведение ПФР из федерального бюджета с 2010 г., что положительно сказалось на обеспеченности страховых пенсий. Однако уже в 2012 г. его вернули к 22% (минус 4 процентных пункта). Более того, предприятиям многих видов экономической деятельности установили еще более низкие страховые взносы. При этом анализ среднесрочных последствий для финансовой стабильности ПФР осуществлен не был (под преференции попали, например, предприятия розничной аптечной сети, которые всегда отличала высокая доходность).

Как видим, последовательная политика финансовых властей по сокращению страховых платежей в ПФР без одновременного пересмотра страховых обязательств, перераспределения страховых взносов в пользу негосударственной обязательной накопительной пенсии, сокращения страховых отчислений по отдельным отраслям и видам деятельности привела к тотальному дисбалансу бюджета ПФР. Таким образом, этот дисбаланс носит исключительно рукотворный, искусственный характер и не имеет никакой связи с процессом старения населения, на что ошибочно, как на основную причину дефицита страховых средств в ПФР, обычно указывают представители либерального экономического лагеря.

Новый этап дискуссий в области пенсионной реформы стартовал летом 2012 г. Минтруда России начал работу сначала над Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации*(27), а затем над пакетом законодательных инициатив по ее реализации*(28).

Основной вклад социального блока в очередное переформатирование системы обязательного пенсионного страхования вылился в переход к учету пенсионных прав не в рублях, а в условных единицах - баллах. Одновременно были увеличены требования к минимальному стажу, уровню оплаты труда индивидуального работника. В рамках досрочных пенсий за счет введения системы специальной оценки труда был запущен механизм ограничения возможностей выхода на досрочную пенсию по условиям труда. Итогом этого этапа реформирования стало, по сути, снижение уровня пенсионных гарантий граждан*(29).

Кроме того, социальный блок выступил с инициативой возврата от трехуровневой системы пенсионного обеспечения (базовая, страховая пенсия и накопительная) к двухуровневой (базовая и страховая пенсия). Это, по мнению Минтруда России, позволило бы увеличить размер страхового взноса без общего его увеличения на 6%. Отчасти это предложение было реализовано в рамках "заморозки" пенсионных накоплений.

Постоянные трансформации системы пенсионного обеспечения привели к тому, что большинство населения (по данным социологических опросов) не знает о требованиях законодательства и не верит в эффективность государственной пенсионной системы. Это создает условия для осознанного уклонения от уплаты страховых платежей и дальнейшего роста неформального сектора занятости.

Итоги реформ 2002-2013 гг. в цифрах. Размер упущенных доходов ПФР в системе страхового пенсионного обеспечения в год (расчет по данным за 2014 г.):

Вызовы новые - подходы старые. Экономический кризис 2014-2015 гг. максимально обострил не прекращавшиеся дискуссии о поиске источников финансирования пенсионных обязательств.

Сегодня предложения о таких источниках можно разделить на два варианта.

Первый вариант предлагает последовательно увеличить пенсионный возраст. По сути, это продолжение ранее выбранной стратегии снижения обязательств государства перед гражданами. Увеличивая пенсионный возраст, государство сокращает на определенном этапе текущие выплаты. Частично он уже реализован в решении о повышении возраста выхода на пенсию за выслугу лет для федеральных государственных служащих.

Второй вариант предполагает ликвидацию обязательного накопительного компонента пенсионной системы и перераспределение тарифа по платежам в пользу страховой пенсии, включая фиксированную выплату пенсионеру*(30). Частичный пересмотр условий получения страховой пенсии - отказ в выплате пенсий работающим пенсионерам или пенсионерам, получающим заработную плату выше определенного предела.

Оба варианта пока не допускают полного отказа от страхового принципа.

Влияние рынка труда на развитие пенсионной системы в Российской Федерации. Основное влияние на состояние системы обязательного социального страхования оказывает рынок труда. Именно процессы, которые происходят на нем, являются главными причинами базовых дисбалансов.

Первая проблема, которую генерирует рынок труда, - это деформация структуры занятости. Как видно из данных табл. 1.3 и рис. 1, если в 2007 г. на внебюджетный сектор (включая ИП) приходилось 62,6% занятых, то уже в 2014 г. - 54,7%. За тот же период произошло увеличение доли занятых в неформальном секторе с 16 до 24,6%. А доля занятых в бюджетном секторе составляла в 2014 г. 20,7% (в 2007 г. - 21,5%). Таким образом, 45,3% занятых было связано с рабочими местами, с которых либо не производились вообще отчисления в социальные фонды, либо отчисления осуществлялись за счет бюджетов всех уровней (т.е. источником покрытия данных расходов были налоговые поступления от реального сектора экономики).

Структура фонда оплаты труда, определяемая структурой рынка труда, также деформирована. Если в 2007 г. на долю внебюджетного сектора приходилось 50,5% от общего фонда оплаты труда, то в 2014 г. она равнялась 44%. За этот же период доля фонда оплаты труда неформального сектора увеличилась с 33,2 до 37,9%, а доля фонда оплаты труда работников бюджетного сектора возросла с 16,3 до 18,3%.

Общий объем потерь страховых платежей только в ПФР из-за отсутствия платежей с заработной платы работников, находящихся в теневом секторе экономики, лишь в 2014 г. превысил 1,4 трлн. руб.

Значительный уровень занятости в бюджетном секторе (20,7% в 2014 г.) также вызывает трудности с исполнением обязательств бюджетов всех уровней. С одной стороны, политика увеличения заработной платы бюджетников обеспечивал рост доходов населения и выравнивание дифференциации в оплате труда. С другой - это приводило к увеличению нагрузки на бюджет с точки зрения роста отчислений в социальные фонды.

Так, с 2007 по 2014 г. расходные обязательства по оплате труда в бюджетной сфере увеличились в 2,66 раза. На рис. 1.2 видно, что темпы роста заработной платы бюджетников особенно увеличились в 2011 г., что связано с резким повышением денежного содержания военнослужащих и программой роста оплаты труда работников образования и здравоохранения.

Расходные обязательства бюджетов всех уровней по отчислениям в ПФР за 2007-2014 гг. увеличились в 2,73 раза. На рис. 1.3 видно, что динамика отчислений в ПФР соответствует динамике роста оплаты труда.

 

 

Структура занятости создает так называемую ловушку бюджетных расходов. При отсутствии альтернативных эффективных рабочих мест в реальном секторе экономики, с одной стороны, она делает нереальными планы по оптимизации численности работников в бюджетной сфере, с другой - приводит к формированию обратного эффекта: снижение уровня занятости в бюджетном секторе сокращает доходы системы обязательного социального страхования и увеличивает финансовую нестабильность системы обязательного социального страхования.

Еще один важный фактор, влияющий на существующие и будущие дисбалансы системы обязательного социального страхования, - это низкий уровень заработной платы. Как следует из данных рис. 1.4, в 2015 г. доля работников, отчисления от заработной платы которых в ПФР были ниже прожиточного минимума пенсионера, составляла 68,9%. Следовательно, при такой дифференциации заработной платы принципиально невозможно обеспечить достижение уровня средней пенсии, составляющей 2,5 прожиточных минимума, заявленного в 2012 г. в качестве основной цели реформирования пенсионной системы в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. При сохранении существующих размеров и дифференциации оплаты труда в российской экономике достижение баланса может быть обеспечено исключительно за счет притока на рынок труда огромного числа дополнительных работников.

Рассмотрим конкретные примеры.

Расчет численности необходимого контингента плательщиков страховых взносов для доведения средней пенсии до 2,5 прожиточных минимумов пенсионера при сложившемся уровне заработной платы и тарифов

Кейс 1. Расчетное число плательщиков при балансировании страховой пенсионной системы при средней заработной плате в 32 495 руб. Расчет произведен по данным 2014 г.

Для обеспечения выплаты средней пенсии в размере 2,5 прожиточных минимума пенсионеров (15 885 руб. в месяц) для 37 906 тыс. человек (среднегодовое число пенсионеров по труду) при условии отчисления со всех работников и расчетном размере заработной платы в 32 495 руб. необходимые страховые взносы должны составлять 7225,6 млрд. руб.

Варианты расчета объема поступлений страховых взносов при разных тарифных ставках следующие.

Страховые отчисления за одного работающего в месяц составляют:

- при номинальном тарифе 22% - 7148,9 руб.;

- при реальном тарифе 18,3% - 5946,6 руб.;

- при тарифе (отчисления по которому реально используются на выплату пенсий до 2022 г.) 16% - 5199,2 руб.

Необходимое среднесписочное число работников, за которых требуется уплачивать страховые взносы, для выплаты страховых пенсий в размере 2,5 прожиточных минимума пенсионеров должно составить по трем вариантам тарифной политики:

- 84 227,4 тыс. человек;

- 101 256,7 тыс. человек;

- 115 812,7 тыс. человек.

Реально потребуется еще большее число плательщиков, так как не весь фонд оплаты труда облагается по тарифным ставкам, используемыми в расчетах. С сумм, превышающих предельный размер страхуемого заработка (624 тыс. руб. в 2014 г.), страховые взносы начисляются по ставке 10%.

При этом среднегодовая численность трудовых ресурсов составляет 92 021,4 тыс. человек, в том числе в трудоспособном возрасте - 82 220,7 тыс. человек, а среднегодовое число занятых - 67 813,0 тыс. человек и среднегодовое число работников организаций - 45 496,4 тыс. человек.

 

Кейс 2. Расчетное число плательщиков при балансировании страховой пенсионной системы при медианной заработной плате 23 465 руб.

Для обеспечения выплаты средней пенсии в размере 2,5 прожиточных минимума пенсионеров (15 885 руб. в месяц) для 37 906 тыс. человек (среднегодовое число пенсионеров по труду) при условии отчисления со всех работников и расчетном размере медианной заработной платы в 23 465 руб. необходимые страховые взносы должны составлять 7225,6 млрд. руб.

Страховые отчисления за одного работающего в месяц составляют:

- при номинальном тарифе 22% - 5162 руб.;

- при реальном тарифе 18,3% - 4294 руб.;

- при тарифе (отчисления по которому реально используются на выплату пенсий до 2022 г.) 16% - 3754 руб.

Среднесписочное число работников, за которых необходимо уплачивать страховые взносы, для выплаты страховых пенсий в размере 2,5 прожиточных минимума пенсионера должно составить по трем вариантам тарифной политики:

- 116 647 тыс. человек;

- 140 226 тыс. человек;

- 160 380 тыс. человек.

 

Кейс 3. Расчетное число плательщиков при балансировании всей пенсионной системы, финансируемой ПФР, при средней заработной плате 32 906 руб. и числе социальных пенсионеров, равном 2946 тыс. человек.

Для обеспечения выплаты средней пенсии в размере 2,5 прожиточных минимумов пенсионеров (15 885 руб. в месяц) для 37 906 тыс. человек (среднегодовое количество пенсионеров по труду) при условии отчислении со всех работников и расчетного размера медианной заработной платы в 23 465 руб. необходимые страховые взносы должны составлять - 7225,6 млрд. руб.

Страховые отчисления за одного работающего в месяц составляют:

- при номинальном тарифе 22% - 7148,9 руб.;

- при реальном тарифе 18,3% - 5946,6 руб.;

- при тарифе (отчисления по которому реально используются на выплату пенсий до 2022 г.) 16% - 5199,2 руб.

Число социальных пенсионеров - 2946 тыс. человек. При пенсии, равной прожиточному минимуму пенсионера, потребность в средствах составит 224,6 млрд. руб.

Дополнительная потребность в плательщиках взносов по трем вариантам тарифной политики составит:

- 2618,4 тыс. человек;

- 3147,8 тыс. человек;

- 3600,4 тыс. человек.

Общая потребность в занятых (плательщиках) по трем вариантам:

- 86 846 тыс. человек;

- 104 405 тыс. человек;

- 119 413 тыс. человек.

Кроме того, прогноз соотношения экономии от урезания пенсионных обязательств перед гражданами за счет увеличения пенсионного возраста показывает только трехлетний положительный эффект*(31). Далее происходит нарастание социальных обязательств государства по выплате пособий по безработице и социальных пособий по бедности. Это связано с тем, что в российской экономике нет необходимого числа свободных рабочих мест (на начало 2016 г. был 1,2 млн. вакантных рабочих мест, по данным Росстата). В связи с этим каждая "задержанная" на рынке труда когорта лиц "старого" пенсионного возраста окажется безработной. Увеличение пенсионного возраста также резко усилит рост молодежной безработицы. При оценке отрицательных последствий необходимо учитывать и еще одну возможную реакцию лиц предпенсионного возраста - оформление пенсии по инвалидности*(32) и рост расходов на пособия по временной нетрудоспособности, так как более возрастные работники из-за накопленных хронических заболеваний чаще обращаются за медицинской помощью. Это еще больше может увеличить расходы федерального бюджета (рис. 1.5).

Многократные и порой слабо продуманные предложения по реформированию системы пенсионного обеспечения сформировали уникальную исходную ситуацию для любых новаций в этой сфере.

Пересмотр сложившейся структуры пенсионного обеспечения (трехуровневая система) и тарифной политики в любом варианте будет иметь отрицательное влияние на отдельные сегменты экономики или социальные группы. Например, устранение ранее введенной льготы по уплате страховых платежей в ПФР с высоких заработков (10% с заработков, превышающих верхний порог) непременно увеличит расходы компаний на фонд оплаты труда.

Это коснется в первую очередь предприятий топливно-энергетического комплекса и финансовой сферы. В условиях снижающихся цен на сырье и необходимости контролировать себестоимость компании будут вынуждены либо снижать уровень индексации оплаты труда, либо сокращать социальные программы (включая снижение отчислений на добровольное медицинское страхование и добровольное корпоративное пенсионное страхование). В конечном счете это снизит динамику и размеры притока в экономику "длинных" денег и ударит по внебюджетным доходам медицинских организаций.

Отказ от накопительной компоненты автоматически уменьшит формирование резервов "длинных" денег в экономике и усилит роль государственных гарантий в системе обязательного социального страхования.

Это еще раз подтверждает наш вывод о том, что очередной виток реформирования пенсионной системы не может быть односторонним и рассчитанным на краткосрочный эффект. Необходим совершенно иной организационный подход к разработке предложений по реформированию системы обязательного социального страхования, предполагающий разработку различных сценариев. При этом необходимо рассчитать все побочные негативные эффекты от предлагаемых новаций, а также разработать комплекс мер, направленных на предотвращение их развития. Также потребуется более четко определить показатели эффективности реализации предлагаемых федеральными органами власти сценариев дальнейшей эволюции пенсионной системы. Эти показатели должны задавать конечную цель (например, достижение к определенному году конкретного значения коэффициента замещения страховой и накопительной пенсиями утраченного застрахованными лицами заработка), а также промежуточные критерии эффективности, по которым можно было бы отслеживать правильность хода реализации сценариев.

План стратегического развития пенсионной системы Российской Федерации. Невозможно изменить состояние дел в пенсионной системе только путем сокращения имеющихся у нее публичных обязательств или при помощи какого-то "чудодейственного рецепта" (переход от солидарной модели финансирования пенсий к накопительной, повышение пенсионного возраста и т.п.). Таких "чудес" не бывает.

Эффект даст только комплекс структурных мер, направленных одновременно как на повышение доходной части системы, так и на сокращение ее расходной части. Когда это делается в едином комплексе, то оптимизационные меры становятся оправданными (имеющиеся проблемы решаются солидарно, "всем миром", по согласию путем взаимных уступок со стороны не только одних пенсионеров (работников), но и работодателей, и государства).

Нельзя подавать обществу под видом реформы только набор мер по фактическому урезанию пенсий (например, через неполноценную индексацию) и ухудшению условий выхода на пенсию. Это не реформа. Такие меры могут приниматься только в безвыходной ситуации, когда не остается ничего иного, когда государство является полным финансовым банкротом (как это было недавно в случае с Грецией). С реформой же люди традиционно связывают ожидания на улучшение своего материального положения.

Расширение доходной части пенсионной системы. Необходимо постоянно помнить о теснейшей зависимости пенсии от труда. Пенсия формируется за счет страховых отчислений из заработной платы и призвана компенсировать работнику невозможность получения заработка, когда он теряет свою трудоспособность (старость, инвалидность). Иными словами, пенсия - замена заработной платы, поэтому невозможна такая ситуация, когда человек всю свою жизнь проработал с относительно невысокой заработной платой, а в старости начинает требовать от государства установления ему "достойной" пенсии. Для этого нужно было достойно трудиться на протяжении всего трудоспособного периода своей жизни. Пенсия непосредственным образом отражает то, как хорошо ты работал в прошлом.

Однако проблема здесь заключается не только в социальной справедливости. Почему у нашей пенсионной системы низкая доходная база? Потому что страховые взносы уплачиваются с низкой медианной заработной платы, т.е. той зарплаты, которую получает подавляющее большинство работающего населения страны. По экспертным оценкам, такая зарплата на 20-30% ниже, чем официальная средняя заработная плата, которую подсчитывает Росстат без корректировки на число лиц, получающих заработную плату в том или ином диапазоне. А тем более она ниже фактической себестоимости труда российского работника с учетом среднего уровня его профессионального образования и квалификации.

В силу большой доли числа людей, имеющих в нашей стране высшее образование, фактическая стоимость рабочей силы российского работника (с учетом затрат на получение образования, получение и повышение профессиональной квалификации) приближена к стоимости рабочей силы работника ЕС, однако это никак не отражается на уровне его заработной платы.

Когда российский бизнес ставит вопрос о "непосильно высокой ставке страховых взносов", далеко не самой высокой в Европе и в мире, необходимо иметь в виду, что это своего рода "плата" за искусственное занижение уровня заработной платы российским работникам, которое достигается за счет искусственного сдерживания роста фонда оплаты труда и демпинга более дешевой рабочей силы из стран постсоветского пространства. Однако чем ниже заработная плата, тем выше тариф страховых взносов. Это взаимозависимый процесс.

Помимо этой главной причины недостаточной наполняемости доходной базы пенсионной системы, существуют и другие искажения трудовых отношений, приводящие к упущенной выгоде (постоянному недобору страховых взносов).

Неформальная занятость. Официально работающие лица, получающие основную часть заработной платы в "конверте", т.е. без уплаты НДФЛ и страховых взносов. По экспертным оценкам, недополученные за них страховые взносы - 1,4 трлн. руб. (ежегодно).

Теневая занятость. Лица, находящиеся в трудоспособном возрасте, но официально неработающие. По экспертным оценкам, недополученные за них страховые взносы составляют до 1,5 трлн. руб. (ежегодно).

Безработица. Численность безработных составляет 4,6 млн. человек, а недополученные за них страховые взносы - 384,12 млрд. руб. (ежегодно).

Суммарные потери пенсионной системы от этих факторов составляют 3,884 трлн. руб. (ежегодно). Это главный резерв для нормального, т.е. страхового, а не бюджетного, наполнения средствами пенсионной системы Российской Федерации.

Высокая степень дифференциации в оплате труда. По этой причине пенсионная система не только получает мало взносов с низкой заработной платы, но и не получает вообще никаких взносов с высокой заработной платы в силу действия "потолка" на уплату взносов (в 2016 г. страховые взносы в ПФР не взимаются с годового фонда оплаты труда, превышающего 796 тыс. руб., в 2017 г. - 876 тыс. руб.).

Большой процент бюджетников в общей структуре занятости. Бюджетники составляют 40% от общего числа работников. Таким образом, бюджеты всех уровней бюджетной системы несут прямые затраты на пенсионную систему через выплату заработной платы, помимо трансфертов из федерального бюджета на сбалансированность ПФР, что только усиливает так называемую бюджетозависимость пенсионной системы.

Замена части заработной платы "социальным пакетом". Это очень распространенная практика, когда работодатель с согласия работника заменяет часть его заработной платы различными социальными выплатами и натуральными льготами (выдача путевок, предоставление бесплатно угля и т.п.), которые формально не имеют отношения к фонду оплаты труда и не подлежат взносообложению. Такая практика искусственно поддерживает общий низкий уровень заработной платы. Необходима монетизация заработной платы за счет включения в нее всех существующих в организациях социальных выплат и льгот.

Дефицит в нашей пенсионной системе не является следствием демографической ситуации - соотношения числа работающих (платящих) и неработающих (получающих). У пенсионного дефицита две причины:

1) естественная - низкий уровень заработной платы, мало создается новых рабочих мест, постепенно "живой" труд (труд физических лиц) замещается роботами и автоматами, производящими продукцию, но не получающими заработную плату; работодатели искусственно сдерживают рост заработной платы своих работников в условиях ее обесценения под воздействием инфляционных процессов; высокая доля неформального и теневого секторов экономики; высокая доля бюджетного сектора экономики, где, по определению, низкий уровень заработной платы; высокая доля численности мигрантов из стран постсоветского пространства, готовых работать с низким уровнем оплаты труда и без социальных гарантий;

2) искусственная - за период с 2005 по 2012 г. тариф страховых взносов был снижен на 12 процентных пунктов, при этом объем обязательств пенсионной системы остался без изменений. Были введены и продолжают вводиться льготы по уплате взносов для целого ряда отраслей и регионов (всего 15 видов льгот), и, кроме того, до 2014 г. 6 процентных пунктов тарифа отвлекалось на формирование пенсионных накоплений. До сих пор не установлен экономически обоснованный тариф страховых взносов для работодателей, имеющих рабочие места, труд на которых формирует право у работников на досрочный выход на пенсию. Специальная оценка условий труда (аттестация рабочих мест), организованная Минтрудом, не привела к существенному сокращению расходов на выплату досрочных пенсий.

Вот те реальные факторы, которые вызвали образование устойчивого дефицита пенсионной системы. Устранить эти факторы посредством повышения пенсионного возраста невозможно.

В связи с этим необходимо реализовать следующий план действий:

1) принять меры в области трудовых отношений в части устранения или сокращения влияния негативных факторов, приводящих к выпадающим доходам пенсионной системы.

Основным направлением в данной работе должно быть постепенное повышение МРОТ до прожиточного минимума;

2) отменить все существующие ограничения по взносооблагаемой базе - страховые взносы должны уплачиваться по единой ставке тарифа со всего фонда оплаты труда организации;

3) унифицировать взносооблагаемую базу - взимание страховых взносов со всех выплат, связанных с фактическими трудовыми отношениями работодателя с работниками (независимо от их формального статуса). В отношении натуральных льгот - оценивать их денежную стоимость и взимать с нее взносы;

4) установить минимальную границу страхового взноса. Здесь должен действовать принцип: нам не важно, какую заработную платы ты формально платишь своему работнику, а вот страховой взнос ты должен заплатить не ниже фиксированной суммы. Эта сумма должна быть рассчитана таким образом, чтобы ее уплата фактически покрывала затраты пенсионной системы на выплату пенсии в минимальном размере в течение всего периода получения пенсии (ожидаемый период выплаты пенсий);

5) провести инвентаризацию и оптимизацию ранее введенных льгот по уплате страховых взносов для отдельных категорий плательщиков в целях оценки эффективности этих льгот и, как следствие, целесообразности дальнейшего сохранения. Сокращение числа льгот позволило бы повысить страховую наполняемость государственных социальных внебюджетных фондов и тем самым снизить нагрузку на федеральный бюджет;

6) установить мораторий на введение новых льгот по страховым взносам. Если государство считает необходимым поддержать тот или иной сектор экономики или территорию страны, то оказываться данная поддержка должна не путем предоставления льгот по уплате страховых взносов (вплоть до полного освобождения от их уплаты), а посредством предоставления соответствующим субъектам хозяйственной деятельности (например, отечественным производителям программного обеспечения или резидентам ТОРов) адресных субсидий из федерального бюджета на покрытие их расходов по уплате страховых взносов, как это в настоящее время сделано только в отношении организаций, создающих рабочие места для инвалидов. Такие субсидии не должны носить массового характера, они должны предоставляться только тем, кто является эффективным товаропроизводителем и реально нуждается в субсидировании уплаты страховых взносов.

Следует обсудить идею тарифного маневра. При введении единого страхового тарифа для всех видов деятельности, по которым ранее Правительство РФ принимало решение в целях стимулировании их развития, взамен предоставить субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам через Банк развития. В этом случае начинают функционировать нормальные рыночные отношения. Прекращается нерыночное перекрестное субсидирование рабочей силы. Средства, предоставленные в качестве кредита и являющиеся возвратными, получают "окраску" и не могут быть выведены из хозяйственного оборота на нерациональное личное потребление или сокрытие средств за рубежом;

7) разобраться с разными категориями самозанятых работников, работающих на свой риск, включая самозанятых работников творческого труда (писателей, композиторов, скульпторов и др.), фрилансеров, а также с домашними работниками, работающими по обслуживанию физических лиц. Всех их целесообразно перевести на самостоятельную уплату страховых взносов в форме фиксированного платежа (т.е. независимо от наличия у них регулярных доходов). Для них именно уплата таких взносов должна формировать их страховой стаж, дающий право на пенсию. Если общая сумма уплаченных указанными лицами страховых взносов, не будет позволять обеспечивать выплату им пенсии в минимальном размере в течение всего ожидаемого периода выплаты пенсии, то страховую пенсию следует устанавливать самозанятым и приравненным к ним по уплате взносов работникам только исходя из суммы фактически поступивших от них в ПФР страховых взносов (т.е. без установления им фиксированной выплаты к страховой пенсии), но во всех случаях не ниже социальной пенсии, полагающейся из федерального бюджета любому нетрудоспособному лицу по достижении возраста: женщинами - 60 лет, мужчинами - 65 лет (без права получения социальной пенсии в период работы).

При таком подходе вполне возможно пойти на то, чтобы вхождение самозанятых и приравненных к ним по уплате взносов работников в систему обязательного пенсионного страхования было добровольным. Институт добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию существует в России с 2002 г. Пусть работники сами решают, получать им в старости социальную или страховую пенсию. Тогда не будет претензий со стороны работников, что их "обложили" неподъемными страховыми взносами, вынуждающими прекращать свою деятельность. Надо дать им возможность самим определять размер платежа, но взамен установить порядок, при котором страховая пенсия им будет устанавливаться в размере, эквивалентном перечисленным ими же взносам. Пенсионная система от такого решения ничего не потеряет, а только выиграет, поскольку в настоящее время эти лица платят в систему меньше, чем из нее получают (за счет выплаты им фиксированной суммы к пенсии);

8) вернуться к определению тарифа дополнительных страховых взносов, уплачиваемых с рабочих мест, где существуют вредные и тяжелые условия труда, дающие право на досрочное назначение пенсии по старости. Этот тариф необходимо рассчитывать не искусственным образом, как сейчас, а исходя из суммы затрат на выплату этих пенсий. Возможно введение дифференцированного тарифа по степени вредности и тяжести условий труда (по аналогии с системой тарификации в обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний);

9) вернуться к вопросу об уплате страховых взносов за лиц, получающих заработную плату из бюджетов всех уровней. В настоящее время здесь существует разнобой. Государственные гражданские служащие и лица, работающие по трудовому договору в бюджетных организациях (учителя, врачи, музейные работники и др.), охвачены системой социального страхования, а военнослужащие и другие категории "силовиков" - не охвачены.

Целесообразно ввести унифицированный порядок: либо всех лиц, получающих заработную плату из бюджета, вывести из системы обязательного социального страхования, что позволит сэкономить бюджетные средства на выплату за них страховых взносов, и обеспечивать их пенсиями за счет средств соответствующего бюджета, либо, напротив, охватить социальным страхованием всех бюджетников без исключения, полностью отменив для них специальные пенсионные системы из бюджета или оптимизировав их до формата доплат до определенного уровня дохода (в совокупности со страховой пенсией). При втором подходе бюджетные средства будут поступать в ПФР естественным образом, как обычные страховые взносы, а не противоестественным - через бюджетный трансферт на покрытие дефицита ПФР. В финансовом отношении мера, не ведущая к получению дополнительных доходов, а в психологическом - очень полезная: сразу прекратятся разговоры о "бюджетозависимости" ПФР;

10) ввести взнос с работника. Без этого не обойтись. Рано или поздно, но на такой шаг все равно придется пойти. Это обычная мировая практика. И в России до 2001 г. (до введения ЕСН) существовал страховой взнос работника на обязательное пенсионное страхование в размере 1% от его заработка. Причины ликвидации такого взноса остаются непонятными специалистам. Это гораздо эффективнее повышения пенсионного возраста - отдача сразу и не исчерпывается со временем. Спрашивается, почему не сейчас? Можно ввести его не для всех, а только для относительно обеспеченных работников (надо определить соответствующую границу, например, 3-4 МРОТа). Это фактически альтернатива для перехода на прогрессивную шкалу НДФЛ, к чему многие призывают.

Здесь можно применить несколько вариантов:

1) вместо введения такого взноса установить плату за оказанные медицинские услуги (за исключением услуг, предоставленных по жизненным показаниям) для неработающих граждан трудоспособного возраста, которые не докажут, что находятся на иждивении работающих граждан (тогда за них уже их "кормильцы" будут платить повышенные взносы на ОМС).

Логика здесь такая: раз у тебя есть на что жить (не состоишь на содержании конкретного работника), значит, должен сам оплатить и медицинскую помощь. Иного эффективного средства борьбы с неформальной ("теневой") занятостью не существует.

Такое решение гораздо более логичное и реализуемое, чем то, что предлагает Минфин России - брать с неработающего населения соплатеж в ОМС. Во-первых, неработающее население очень разное - есть люди, не работающие по объективным причинам. Поэтому подходить ко всем с "одним мерилом" нельзя. Во-вторых, такой платеж невозможно будет взыскать, поскольку этих людей просто "не поймаешь" (не учтешь), раз они не числится работающими, а вот когда они сами придут за медицинской помощью, тогда этот платеж (в форме оплаты оказанных услуг) и реально будет с них взыскать;

2) если вводить взнос работника в пенсионном страховании, то лучше это делать взамен отвлечения средств на пенсионные накопления. Но уплачивать его не в ПФР, а в корпоративные пенсионные системы, которые обязаны создать работодатели, чтобы взнос с работника не направлялся в ПФР. Такие системы могли бы формироваться по принципу: 3 + 3 + 3, где уплата работником 3% от своей зарплаты означала бы необходимость уплаты такого же взноса со стороны работодателя и аналогичного соплатежа из федерального бюджета. Данная реформа создала бы серьезный прорыв в решении проблемы низкого уровня пенсий от ПФР;

3) можно было бы повысить НДФЛ, но ввести из него вычет на пенсионное обеспечение. Другими словами, фактически НДФЛ не повысится, если работник начнет платить взнос в корпоративную пенсионную систему;

4) можно ввести повышенный НДФЛ для бездетных граждан (например, 20% вместо 13%). Для всех, имея в виду, что бездетные граждане по медицинским показаниям, чтобы не попасть под повышенный налог, могут усыновить ребенка или воспользоваться современными медицинскими технологиями*(33).

Создание мотиваторов для граждан в целях их более активного участия в страховой системе пенсионного обеспечения. Начиная с 2015 г. произошла потеря связи пенсии с трудовым вкладом работника и утрачена понятная людям система сохранения пенсионных прав во времени. Причина - переход на новую (балльную) пенсионную формулу. По этой формуле чем больше объем пенсионных прав, тем меньше стоимость балла, через который эти права переводятся в деньги.

Разработчики этой формулы декларировали борьбу с "тенью", а на деле получили обратный эффект. Из-за ограничения числа баллов людям невыгодно показывать работу по совместительству, т.е. свою реальную заработную плату. Работающим пенсионерам невыгодно работать легально, поскольку в силу этой же причины они лишились возможности производить ежегодный перерасчет своей пенсии.

В части индексации формула не выдержала первого же серьезного испытания. Ее разработчики осознанно заменили индексацию по росту средней заработной платы в стране (но не свыше роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера) на индексацию по росту цен. И тут же попали в "инфляционную ловушку". В 2016 г. индексация установленных пенсий и формирующихся пенсионных прав вообще не была произведена за 2015 г., даже по инфляции - сначала пенсии (страховые с 01.02.2016, а социальные - с 01.04.2016) увеличили на произвольно определенные 4% (при инфляции, накопленной за 2015 г., - свыше 12%), а затем продекларировали, что "доиндексация" будет сделана посредством единовременной выплаты в размере 5000 руб. всем пенсионерам в январе 2017 г., несмотря на то, что единовременная выплата не может рассматриваться с правовой точки зрения как индексация размера пенсии, образующая ее новую и постоянную базовую величину (именно к этой базе должны начисляться все последующие увеличения размера пенсии). Что касается формирующихся пенсионных прав за 2015 г., то они вообще никак не были "доиндексированы", даже таким юридически неполноценным способом. Это неизбежно создаст "провал" в пенсионных правах застрахованных лиц, который впоследствии придется компенсировать посредством проведения очередной их валоризации.

Индексация по росту доходов ПФР не только отвечает принципам страховой системы (пенсия формируется от заработка, поэтому и сохранять ее во времени необходимо через сохранение соответствующего соотношения с заработной платой), но всегда и в полном объеме обеспечена страховым источником финансирования, т.е. индексация пенсий по росту доходов ПФР не может превысить возможности пенсионной системы (в отличие от индексации по ценам).

В связи с этим необходимо прежде всего изменить пенсионную формулу (порядок определения размера пенсии). В целях достижения эффективности пенсионной системы следует отказаться от балльной пенсионной формулы, заменив ее на стажево-заработковую пенсионную формулу. Такая формула понятна людям (более понятна, чем любая другая), справедлива (поскольку обеспечивает баланс за счет ограничения размеров пенсий максимальной суммой, т.е. ограничивает права только высокооплачиваемых работников) и, главное, является альтернативой непопулярному решению об увеличении пенсионного возраста.

Зачем "сжигать" политический ресурс власти в "топке" повышения пенсионного возраста? Эта мера того не стоит. Финансовый эффект от нее очень короткий, а переходный период к ней очень долгий. Нужны структурные реформы синхронно в трудовой и пенсионной сферах.

При применяемой сейчас информационной подаче темы повышения пенсионного возраста (ухудшающаяся демография, нехватка средств) людей убедить в справедливости такой меры невозможно. Ссылки на другие страны не сработают. На эти аргументы люди всегда будут резонно возражать, что они живут меньше, чем в других странах.

Поэтому аргументы должны быть принципиально иные. Надо показать, что люди стали жить дольше, что объективно увеличилась граница трудоспособности и возраст следует просто привести в соответствие с новыми реалиями. Но для этого нужны научные данные, исследования, а не пустые слова.

Кроме того, зачем принимать "лобовое" решение, когда через стаж можно добиться того же результата, но без общественного негатива. Кто дольше работает - у того выше пенсия. Против этого ничего не возразишь.

Стажево-заработковую формулу (и в этом ее существенное преимущество перед всеми другими формулами) можно так "настроить", что полная пенсия будет выплачиваться при трудовом стаже, который физически будет возможно выработать только одновременно с достижением более высокого, чем сейчас, пенсионного возраста.

Меры оперативного реагирования на кризисные явления. В условиях экономического кризиса идет активный поиск оперативных мер, которые могли бы в короткий период дать эффект снижения дисбалансов страховой системы. В этом плане можно было бы рассмотреть следующие направления работы:

1) ограничение выплаты пенсии в период работы. Эта мера столь же непопулярная в обществе, как и увеличение пенсионного возраста, по крайней мере дает финансовый эффект сразу. Частично эта мера уже начала применяться - с 2016 г. введена "отложенная" индексация пенсий на весь период работы пенсионера. Можно, при необходимости, пойти в этом направлении дальше - усилить ранее принятую меру введением "потолка" (предела) на получение суммы пенсии и заработка (например, не более того заработка, с которого человек вышел на пенсию, с последующим ежегодным увеличением на индекс роста средней заработной платы в стране).

Обращаясь к такой мере, как ограничение выплаты пенсий в период работы, необходимо осознавать, что в этом отношении делать недопустимо:

- применять различающиеся подходы к страховой пенсии по старости и к фиксированной выплате пенсионеру, поскольку эти выплаты составляют единую сумму страховой пенсии;

- выплачивать пенсию в период работы в зависимости от прошлого годового дохода. Такой подход приведет к тому, что пенсионер, имевший предельный годовой доход за прошлый период, но прекративший трудовую деятельность, целый год вообще останется без какого-либо источника дохода.

Подобные "запоздания" инерционного характера в пенсионном обеспечении конституционно недопустимы.

Принимать любые ограничения по выплате пенсии в период работы можно лишь тогда, когда органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, будут обладать оперативным (ежемесячным) механизмом отслеживания фактов приема на работу и увольнения с работы пенсионеров и размера получаемой ими заработной платы;

2) изменение порядка индексации пенсий. Временно заменить кратную (на процент от индивидуального размера пенсии) индексацию пенсий на твердые по размеру ежемесячные (ни в коем случае не разовые!) компенсационные выплаты (одинаковые или более высокие малообеспеченным пенсионерам). Такая мера неизбежно приведет к сокращению дифференциации в размерах пенсий, но, во-первых, это временная мера, а, во-вторых, в условиях кризиса малообеспеченные пенсионеры (с низкими размерами пенсий) требуют более существенной солидарной поддержки, чем высокообеспеченные пенсионеры;

3) деньги "молчунов". Вернуть поэтапно, чтобы не "обрушить" их стоимость, в ПФР пенсионные накопления "молчунов", которые в настоящее время находятся в распоряжении ВЭБа.

Логика решения: начиная с 2014 г. уплаченные за них страховые взносы в полном объеме идут на страховую пенсию, т.е. в отношение них пенсионные накопления более не формируются. Если они так и не захотели, несмотря на обязательность формирования пенсионных накоплений до 2014 г., принять такое решение, то зачем им иметь эти накопления за прежние годы, очевидно, что они хотят их видеть в своей страховой пенсии.

При существующей балльной пенсионной формуле передача пенсионных накоплений из ВЭБа в ПФР не приведет к наращиванию обязательств ПФР, так как пенсионные права по новой формуле искусственно ограничены, однако повлечет за собой девальвацию денежной стоимости балла, что недопустимо. Поэтому рассматриваемую меру можно реализовать только в случае перехода с балльной пенсионной формулы на стажево-заработковую пенсионную формулу.

Это решение не препятствует размораживанию с 2017 г. участия людей в формировании накоплений - "говоруны" смогут формировать такие накопления, а все страховые средства "молчунов" окажутся в солидарном компоненте пенсионной системы, скомпенсировав тем самым отвлечение доходных источников, которое производилось в период 2002-2014 гг. и привело в том числе к возникновению дефицита в ПФР.

Объем средств, который может быть возвращен в ПФР, оценивается на уровне 1,5-1,6 трлн. руб.

Реформирование системы досрочных пенсий по условиям труда. То, что сейчас делается и предполагается сделать по этой проблеме, нельзя признать реформой:

- введенный ранее дополнительный тариф не покрывает фактических расходов на выплату досрочно назначаемых пенсий по условиям труда, т.е. этот тариф не сбалансирован с обязательствами;

- сделанная сейчас ставка на перевод досрочных пенсий из ПФР в системы негосударственного пенсионного обеспечения, которые должны по замыслу создать работодатели на базе выбранного ими НПФа в целях оптимизации для себя дополнительного тарифа, является ошибочной (такое решение неизбежно повлечет за собой снижение уровня досрочно назначаемых пенсий и вызовет массовое недовольство работников, занятых во вредных и тяжелых условиях труда);

- планируемое введение софинансирования из федерального бюджета взноса работника на досрочную пенсию не исправит эту негативную ситуацию (в мировой практике широко используются страховые взносы работника, но нет ни одного случая (!), чтобы работник платил за то, что работает во вредных и тяжелых условиях труда, - это всегда исключительная материальная ответственность работодателя; кроме того, работник, не заинтересован, а исходя из уровня своего дохода и не способен, как правило, платить дополнительный взнос, помимо общего страхового взноса, который будет в перспективе введен для всех работников);

- в Минтруда России предлагают начать механическое повышение пенсионного возраста в отношении досрочно назначаемых пенсий по условиям труда. Очевидно, что проблему досрочных пенсий необходимо решать, но не таким же способом.

Если у Минтруда России есть объективные данные об утрате по той или иной профессии былой вредности, то в этом случае надо не пенсионный возраст по ней повышать, а вообще исключать ее из льготных списков. Нельзя без объективных оснований изменять условия назначения пенсий. Как и в случае с общими пенсиями, так же и в отношении досрочных пенсий, для того чтобы повысить пенсионный возраст необходимо провести научные исследования и объективными данными показать, что возраст утраты профессиональной трудоспособности по таким-то профессиям изменился. Произвольное, т.е. не основанное на объективных исследованиях, повышение пенсионного возраста не будет поддержано Конституционным Судом РФ.

Вместо этих ошибочных мер предлагается:

- провести комплексные мероприятия по научной инвентаризации "списочных профессий" в целях исключения из них тех профессий и рабочих мест, на которых в силу научно-технического прогресса устранены вредные и тяжелые условия труда. Эту серьезную работу должно выполнить государство, которое и утвердило в свое время льготные списки. Замена этой работы специальной оценкой рабочих мест, которая осуществляется по заказу работодателей частными экспертными организациями, использующими оценочные критерии (классификация вредности условий труда), никак не связанные с условиями льготного пенсионного обеспечения, не имеет перспективы для решения проблемы досрочных пенсий. Эта имитационная по своей сути спецоценка позволяет работодателям решить только одну-единственную задачу - сократить дополнительный тариф страховых взносов на досрочные пенсии, но не снять с бюджета ПФР нагрузку по их финансированию;

- "отсечь" обязанность государства по выплате досрочно назначаемых пенсий по условиям труда - необходимо заявить, что с определенного момента государство не будет нести ответственность за неблагоприятные условия труда и что эта ответственность целиком и полностью "ложится на плечи" работодателя (государство сохраняет за собой только систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; в отношении всего остального пусть работодатель через механизм коллективного договора достигает договоренностей с трудовым коллективом по поводу того, каким способом работникам будет компенсироваться работа во вредных и тяжелых условиях;

- осуществлять со стороны государства через повышенную заработную плату или как-то иначе субсидирование стратегически важных для него производств, где устранение неблагоприятных условий труда невозможно по объективным причинам;

- реализовать строго ограниченный по времени переходный период, необходимый для исполнения уже возникших прав на досрочно назначаемые пенсии (для этого следует объективизировать с финансовой точки зрения дополнительный тариф страховых взносов на выплату этих пенсий);

- "бюджетные" (учителям, врачам, артистам) досрочные пенсии, которые назначаются фактически не за вредные и тяжелые условия труда, а за повышенную эмоционально-психологическую нагрузку, "обменять" на повышение заработной платы, которое не обязательно должно быть эквивалентным упраздненным пенсиям;

- полностью отменить выплату в период работы досрочно назначенных пенсий по условиям труда до достижения общеустановленного пенсионного возраста. По крайней мере на период выполнения работы, дающей право на досрочную пенсию. Эта мера была бы логичной - ведь если человек утратил трудоспособность досрочно, раньше общего пенсионного возраста, то тогда работать он уже не может, во всяком случае на "льготной" работе. А иначе ничего он тогда не утратил и оснований для досрочного назначения ему пенсии нет.

§ 3. Страховое законодательство России о пенсиях и пособиях в преддверии кризисной ситуации

 

Ситуация, сложившаяся в "лихие" 90-е гг. прошлого века, привела практически к параличу всей системы социального обеспечения, вызвала ее кризис, который, будем честны до конца, не преодолен до сих пор. То, что мы имеем ныне в этой сфере, весьма далеко от того, что должно быть в социальном государстве, каковым объявила себя Россия еще в 1993 г.

Недавно один известный специалист из числа экономистов, академик РАН А. Аганбегян, анализируя российскую пенсионную систему, оценил ее как худшую, "совершенно не соответствующую экономическому и социальному развитию страны"*(34). Таково мнение и всех других подлинных специалистов, не говоря уже о гражданах-пенсионерах, подавляющее большинство которых получают мизерные пенсии за многолетний труд.

Не лучшей оценки заслуживает и российская система обеспечения застрахованных (т.е. граждан, работающих по найму, рабочих и служащих - по прежней терминологии) различными пособиями после "оптимизации" данной системы в течение последнего десятилетия. Действие этой системы, если она сохранится, неминуемо приведет, и уже приводит, к ухудшению здоровья населения и другим негативным последствиям.

Прежде всего кратко о пенсионном обеспечении работающих по трудовому договору, т.е. застрахованных. Их подавляющее большинство среди занятого населения.

Пенсионное обеспечение застрахованных вызывает серьезное беспокойство и озабоченность. С 01.01.2015 вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"*(35). Вопреки ожиданиям этот третий российский пенсионный закон сохранил многолетнюю пенсионную бедность и нищету. Более того, как будет сказано далее, он во многом ограничил имевшиеся пенсионные права застрахованных.

В середине 20-х гг. прошлого века одна из книг, изданная в нашей стране, называлась "Пути и судьбы социального страхования". С тех пор минуло почти 100 лет, а Россия вновь на распутье. Какой путь изберет Россия? Закон реализуется. Он подготовлен Правительством РФ, представлен Президенту РФ и внесен в Государственную Думу, которая его приняла послушным большинством. Удовлетворит ли он ожидания и надежды людей? На этот вопрос ответят результаты его применения, хотя бы за год. Они еще не оглашены.

Пока очевидно следующее: финансовая база*(36) сохраняется, она формируется по прежним сложным правилам. Страховые тарифы не увеличиваются; типичный пенсионный страховой тариф даже снизился с 26 до 22%, т.е. на 4 процентных пункта, или почти на 20%; не предусматривается взимание страховых взносов по единому тарифу со всего заработка, как это практиковалось ранее в нашей стране и установлено в ряде других стран; не определены действенные меры по сокращению теневой экономики, которая все возрастает*(37); продолжают действовать и даже вводятся вновь сокращенные (льготные) тарифы страховых взносов для отдельных организаций, занятых определенными видами деятельности; не задействованы другие источники, пополняющие доходы ПФР, - взносы непосредственно самих застрахованных при соответствующем снижении для них размера подоходного налога, использование части прогрессивного налога на доходы физических лиц, который по каким-то причинам все еще не введен (по аналогии с другими странами); сохраняется постоянная дотация ПФР за счет средств федерального бюджета, хотя она несколько снижается.

Что касается уровня пенсионного обеспечения, то его повышение в ближайшее время не предусматривается, за январь 2015 г. пенсии выплачены в том же размере, что и за декабрь 2014 г., пенсии за февраль увеличены лишь в соответствии с уровнем официальной инфляции по итогам 2014 г. Вновь назначаемые пенсии в 2015 г. устанавливались практически по тем же нормам, что и в предыдущем году, то же будет и в последующие годы. Коэффициент замещения пенсией по старости заработка типичного получателя пенсии, имеющего страховой стаж 30 лет, составит менее 35%, т.е. по-прежнему не достигнет минимального уровня (40%), предусмотренного Конвенцией МОТ о минимальных нормах социального обеспечения (1952)*(38).

Средняя сложившаяся пенсия по старости к концу 2015 г. превысила 12 тыс. руб. в связи с ее индексацией, но у многих, как и прежде, она значительно ниже. Расходы на выплату страховых пенсий не увеличиваются и составят, как и ранее, около 6-7% ВВП.

В 2016 г. ситуация не изменилась. Номинально пенсия несколько возросла (средняя пенсия превысила 13 тыс. руб. в месяц), но реальный пенсионный доход снизился. Наступление властных структур на пенсионные права застрахованных продолжается (проведена лишь частичная индексация страховых пенсий, индексация пенсий, выплачиваемых работающим пенсионерам по старости, вообще отменена). Судя по всему, подготавливаются и другие подобные решения. Настойчиво лоббируется, например, введение постоянных ограничений по выплате пенсий работающим пенсионерам, увеличение пенсионного возраста ранее существенного повышения средней продолжительности жизни в нашей стране.

Надежды на повышение пенсии по старости связаны в основном с тем, что достигающие пенсионного возраста граждане предпочтут отложить (отсрочить) назначение или получение пенсии на несколько лет ради значительного увеличения ее размера в дальнейшем. Такой прогноз не оправдывается, большинство граждан, как и прежде, обращаются за пенсией по достижении пенсионного возраста. Деньги нужны всегда и лучше сейчас, чем в будущем, которое труднопредсказуемо. Предложенная новелла приводит к иному, противоположному, результату - к сохранению низких пенсий и сокращению численности легально работающих пенсионеров.

Федеральный закон "О страховых пенсиях" к тому же ограничил некоторые права застрахованных без достаточных к тому оснований. В частности, он втрое увеличил страховой стаж, дающий право на пенсию по старости (с 5 до 15 лет)*(39), и лишил застрахованных права на перерасчет и значительное увеличение страховой пенсии в связи с работой после ее назначения и пополнением расчетного пенсионного капитала*(40).

Очередная, третья по счету, пенсионная реформа состоялась, но проблемы, будоражащие население, в том числе основная из них - крайне низкий как относительный, так и абсолютный уровень обеспечения, пока не разрешены. Значит, перспектива дальнейшего реформирования страхового пенсионного законодательства неизбежна.

Вполне очевидно для всех: разрешить давно назревшую проблему хронического недофинансирования трудовой (теперь страховой) пенсионной системы и преодолеть наконец недопустимо низкий уровень страховых пенсий в России можно лишь за счет существенного увеличения (на первом этапе как минимум в 1,5 раза) той доли ВВП, которая направляется на выплату этих пенсий*(41). Другого пути нет. Решится ли руководство страны на кардинальные изменения пенсионной политики? Надежды на это пока еще сохраняются. Ведь неудовлетворительное состояние российской трудовой системы неоднократно признавалось и руководством страны. Отмечалась, в частности, необходимость выстроить эффективную пенсионную систему, которая действительно обеспечивала бы людям достойную старость, чтобы выход на пенсию перестал ассоциироваться с концом жизни, с бедностью и социальной неустроенностью. Пока все это сохраняется, и реальные шаги к реализации обещанного практически не предприняты.

Ныне, в период очередной кризисной ситуации в России, дискуссия о дальнейшей судьбе пенсионного обеспечения, в том числе страхового, обострилась.

Отметим наличие двух крайних, четко обозначившихся и не совместимых позиций. Первая - откровенно либеральная или рыночная, усиленно и настойчиво пропагандируемая идеологами рыночной экономики и поддерживаемая бизнес-сообществом, в том числе частью научной общественности, обслуживающей интересы этого сообщества и претендующей на разработку для России особой, изобретенной ими, системы. Конечная ее цель - упразднить полноценную государственную пенсионную систему, сориентированную на возмещение значительной части заработка (не менее 40%, а при более длительной трудовой деятельности - до 50% и выше). Наиболее приемлемым вариантом для бизнес-сообщества является установление социальной пенсии, равной прожиточному минимуму, всем гражданам, достигшим достаточно высокого возраста, не ниже 65 лет, либо признанным инвалидами*(42). Одновременно имеется в виду упразднить обязательное пенсионное страхование и возложить выплату всех социальных пенсий на федеральный бюджет.

Наряду с этим предлагается озадачить (обязать) каждого готовиться самому к наступлению старости (нетрудоспособности), т.е. копить деньги, вкладывать накопления в недвижимость, образование детей и т.д. Ответственность государства за благосостояние старшего поколения подменяется, таким образом, личной, индивидуальной ответственностью.

Есть ли подобные ущербные системы пенсионного обеспечения в развитых странах? Нет, во всех указанных странах, в частности членов Организации экономического содействия и развития (ОЭСР), уже давно созданы и успешно функционируют государственные системы пенсионного обеспечения, и ни одна из таких стран даже не помышляет об их упразднении и замене другой, менее эффективной системой*(43). В большинстве стран это системы обязательного пенсионного страхования, а накопления граждан лишь пополняют, но не подменяют их доход по государственной системе, хотя в этих странах трудовые доходы значительно, в разы, выше, чем в нашей стране.

Другой позиции придерживаются в основном независимые профессионалы из числа как юристов, так и экономистов и, важнее всего, сами застрахованные, и их представители - профсоюзы. Ее суть состоит в том, что в России надо создать для трудового народа страховую пенсионную систему, наподобие тех систем, которые функционируют в других развитых странах, с соблюдением всех основных принципов пенсионного страхования, прежде всего принципа солидарности. Ее финансовая основа - страховые взносы, которые уплачиваются за счет работников и представляют собой часть цены их рабочей силы, подлежащей возврату застрахованным в виде пенсии в период их пенсионной жизни. Размер пенсии должен определяться на солидарной основе в зависимости от того, сколько продолжалась трудовая деятельность и как она оплачивалась, т.е. с учетом длительности страхового стажа и характерного заработка, в пределах разумной и справедливой дифференциации пенсии (от минимального до максимального ее размера, например по соотношению 1 к 3). Цель страховой пенсии - обеспечить достаточный источник средств к существованию, гарантирующий достойную жизнь и удовлетворение основных потребностей, сложившихся в период трудовой деятельности.

Какой позиции придерживается руководство страны, определить весьма сложно. На словах - второй, которая присуща социальному государству, а судя по многолетнему сохранению пенсионной бедности и нищеты - первой.

Страховая пенсионная система неразрывно связана с трудовым законодательством, его важнейшим институтом - заработной платой. Уровень оплаты труда, неуклонное повышение заработков работающего населения предопределяют в итоге общий объем страховых взносов, за счет которых выплачиваются страховые пенсии. Следовательно, начинать перестройку страховой пенсионной системы надо с повышения ее опоры - заработной платы. Не может быть достойной пенсии без достойной заработной платы. Сначала достойная оплата труда, а затем, как ее следствие, - достойная пенсия. По-другому не бывает, о чем свидетельствует международный опыт.

Обратимся к страховым пособиям. Специфика этой ветви российского страхового обеспечения состоит в том, что до начала 2007 г. фактически действовало советское законодательство и его полная отмена произошла с указанного времени. В дальнейшем многие его нормы менялись неоднократно.

В настоящее время действуют два федеральных закона: от 29.12.2006 N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"*(44) и от 24.07.1998 N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"*(45).

Содержание названных законов так же, как и дальнейшие их изменения, даже не обсуждались. Между тем они судьбоносны, как и пенсионные законы, поскольку затрагивают интересы подавляющего большинства занятого (работающего) населения.

Первый из названных выше законов ("Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством") явился как бы подарком к Новому году, столь стремительного прохождения закона трудно даже припомнить, хотя скоростной режим законотворчества, когда это нужно власти, широко распространен в современной России. Закон оказался полной неожиданностью для всех, даже для профсоюзов и научной общественности. Но это еще не все. Спустя 2,5 года, 24.07.2009, данный Закон также стремительно пересматривается и принимается в новой редакции*(46). Впоследствии в него продолжают вноситься поправки. Если кратко охарактеризовать случившееся, то следует констатировать, что названный Закон существенно ухудшил обеспечение застрахованных страховыми пособиями, он преследовал одну единственную цель - снизить расходы на их выплату. И она в итоге была достигнута: страховые взносы, предназначенные для выплаты пособий, составляли в недалеком прошлом 5,4% по отношению к фонду оплаты труда, но постепенно снизились до 2,9%, т.е. без малого почти вдвое. В результате возросла предпринимательская прибыль, уменьшились страховые платежи бюджетных организаций, а следовательно, и затраты государства на их содержание. Пострадали лишь застрахованные, их доходы в виде различных пособий в расчете, например, на 2015 г. сократились, по нашим ориентировочным расчетам, примерно на 300 млрд. руб. (5,4 - 2,9 = 2,5).

Подобные законодательные новеллы, влекущие за собой сокращение социальных расходов, принято ныне называть "оптимизацией". Кстати, они осуществлялись по инициативе исполнительной власти (Правительства РФ) и в те годы (2007, 2011-2013 гг.), когда кризисная ситуация не наблюдалась.

Что побудило именно в указанные благополучные годы снизить уровень страховых пособий? Ответ ясен - стремление ублажить бизнес-сообщество, которое настойчиво и не без успеха добивается сокращения расходов на социальные нужды и соответственно повышения своего предпринимательского дохода. Подготавливая и принимая решения о сокращении пособий, властные структуры не учли, что расходы на все пособия в перспективе полностью окупают себя.

Перечислим наиболее значимые конкретные изменения, влекущие за собой снижение пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также - и по уходу за ребенком.

Начнем с пособий по временной нетрудоспособности - их пять подвидов, но основной из них - пособие по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни (травмы, кроме травмы в результате несчастного случая на производстве).

В прошлом это пособие выплачивалось за счет страховых средств с первого дня временной нетрудоспособности работника. С начала 2007 г. данное правило изменено: за первые два дня нетрудоспособности пособие стало выплачиваться за счет работодателя, а за остальное время, как и прежде, - за счет средств обязательного социального страхования. Затем, с 01.01.2011, период, за который пособие выплачивается за счет средств работодателя, увеличили с двух до трех дней. Таким образом, образовались два пособия, различающиеся по источникам средств: одно нестраховое, а другое - страховое.

Некоторые специалисты посчитали отказ от выплаты страхового пособия за первые два, а затем три дня не соответствующим Конвенции МОТ N 102 и Европейскому кодексу социального обеспечения (ЕКСО). Но это не так. Указанные акты допускают "возможность непредоставления пособия за первые три дня временной утраты заработка" (в кавычках - текст из п. 1 ст. 18 Конвенции). Формально все правильно, введенная норма не противоречит этим международным актам.

Главное в другом - работодатель просто не заинтересован в том, чтобы выплачивать за свой счет пособие за первые три дня временной нетрудоспособности. Вполне очевидно, что многие работодатели под разными предлогами уклоняются от выплаты пособия, учитывая, что подобная выплата снижает прибыль предприятия и их личные доходы. Кроме того, данное новшество явно побуждает работодателей по этим же причинам избавляться от часто болеющих работников. Более того, работодатель обычно не располагает сведениями о заработке работника за те два календарных года, за которые он должен подсчитать средний заработок. В связи с этим он нередко вынужден определять размер пособия не из заработка, а исходя из федерального МРОТ, который недопустимо низок.

Данное правило в итоге привело к тому, что заболевшие застрахованные все реже обращаются за медицинской помощью, листком нетрудоспособности и его оплатой, многие из них в период болезни продолжают трудовую деятельность в ущерб своему здоровью и здоровью коллег по работе. Другими словами, нарастает самолечение, а это, как известно, опасная тенденция.

Общеизвестно, что от размера пособия зависит благосостояние заболевшего и его семьи. Чем он выше, тем лучше живет заболевший, тем легче и меньше по времени протекает болезнь и, следовательно, короче период, за который выплачивается пособие. Не случайно почти во всех развитых странах пособия по болезни уже давно превышают минимальные нормы, установленные международными актами. В связи с этим центральной проблемой, заслуживающей особого внимания, является уровень обеспечения. Он зависит от того, в каком размере устанавливается пособие в процентах к заработку и как определяется этот заработок.

Ныне размер пособия составляет 60, 80,100% среднего заработка, соответственно при страховом стаже до 5 лет, от 5 до 8 лет и 8 лет и более. Причем Закон повысил пособие до 60% для тех, кто имел стаж до 3 лет. Это решение можно только приветствовать, оно единственное, которое улучшило обеспечение.

Вместе с тем неожиданным оказалось решение об отмене пособия в размере 100% заработка для застрахованных, имеющих троих и более детей до 16 лет (учащихся - до 18 лет). Доказывать его абсурдность в условиях демографической катастрофы в России, резкого снижения рождаемости, бедноты большинства семей, где двое и тем более трое детей, бессмысленно.

Озадачило и решение об определении пособия исходя из федерального минимального размера оплаты труда (МРОТ) всем застрахованным, имеющим трудовой стаж менее 6 месяцев. Он в России все еще значительно ниже прожиточного минимума (с 01.07.2016 - 7500 руб.). Значит, пособие указанным гражданам составит в расчете на месяц 4500 руб. (60% МРОТ). Прожить на такую мизерную сумму невозможно, тем более имея детей.

Рассмотрим последние новеллы, касающиеся определения среднего заработка, принимаемого для исчисления всех пособий по временной нетрудоспособности*(47). Замена "старых" правил на "новые" привела к снижению уровня пособий.

Пособия по временной нетрудоспособности, как и другие указанные периодические пособия, исчисляются, в отличие от страховых пенсий, из среднего заработка застрахованного. Так было, так и осталось. Но это лишь на первый взгляд. По существу, все изменилось и весьма значительно.

Для того чтобы оценить новые правила исчисления пособий, надо сравнить их с теми правилами, которые действовали ранее. Напомним их. По старым правилам при твердой оплате труда (оклад в расчете на месяц плюс постоянные доплаты к нему) пособие исчислялось из оклада; при сдельной оплате - из среднедневного заработка за проработанные дни в течение двух последних месяцев, предшествующих месяцу, в котором наступила нетрудоспособность (среднедневной заработок определялся путем деления заработка за указанные два месяца на число рабочих дней, фактически проработанных в этих месяцах); исходя из среднедневного заработка исчислялось дневное пособие (в процентах к нему); общая сумма пособия подсчитывалась путем умножения дневного пособия на число рабочих дней, пропущенных в связи с временной нетрудоспособностью. Пособием возмещался, следовательно, фактически утраченный заработок, который застрахованный имел непосредственно перед наступлением временной нетрудоспособности (отпуском по беременности и родам) и получил бы, если бы не заболел.

По новым правилам пособие исчисляется из среднего заработка, полученного за два календарных года, предшествующих году наступления нетрудоспособности*(48), т.е. подсчитывается прошлый заработок и за календарный, а не рабочий период. Расчет осуществляется так: суммируется начисленный заработок за два указанных календарных года; полученная сумма делится на 730, т.е. на число календарных дней в двух годах (результат - средний заработок в расчете на один день); исходя из дневного заработка определяется размер дневного пособия в процентах к дневному заработку; общая сумма пособия подсчитывается путем умножения дневного пособия на число календарных дней временной нетрудоспособности.

Приведем пример. Возьмем средний заработок, равный, допустим, 30 тыс. руб. в месяц и время работы в течение указанных двух лет, предшествующих годам наступления временной нетрудоспособности, в течение 12 и 6 месяцев. Пособие в расчете на месяц временной нетрудоспособности при страховом стаже от 8 лет, подсчитанное по новым правилам, окажется вдвое ниже, если работа продолжалась 12 месяцев, и в 4 раза ниже, если 6 месяцев.

Такова цена изменений правил исчисления среднего заработка в данном случае. Средний заработок в расчете на месяц зачастую может оказаться даже ниже МРОТ, установленного федеральным законом. Иногда застрахованный в течение указанных двух лет вообще не имеет заработка. Во всех таких случаях средний заработок, из которого исчисляется пособие, принимается равным минимальному размеру оплаты труда. Что это означает на практике? То, что пособие всем указанным выше гражданам, даже тем из них, кто имеет страховой стаж 8 и более лет, включая пенсионеров, возобновивших трудовую деятельность, исчисляется исходя из МРОТ. Значит, пособие составит при стаже до 5 лет лишь 4500 руб., а от 5 до 8 лет - 6000 руб.

Минимальный размер оплаты труда (он все еще, как отмечалось, значительно ниже прожиточного минимума) и тем более пособие, исчисленное на его основе, не могут гарантировать даже физиологического выживания заболевшего. Такой нищенский уровень пособий просто неприемлем в социальном государстве.

Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" требуемый непрерывный стаж заменен на страховой стаж. Поводом (толчком) к этому послужило Определение Конституционного Суда РФ от 20.03.2006, в котором указано, что прежние нормативные акты СССР в части, увязывающей право на получение пособия по временной нетрудоспособности и его размер с длительностью непрерывного трудового стажа в силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ ранее, с 01.01.2007 не могут применяться как противоречащие Конституции РФ, ее статьям 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) и утрачивают силу. Он предложил федеральному законодателю урегулировать порядок и условия реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение в случае болезни и ввести новый порядок регулирования в срок до 01.01.2007.

Законодатель свел данное предписание к замене одного стажа, непрерывного, на другой стаж, страховой, не изменив ничего по существу. Между тем Суд, принимая решение, констатировал, что "размер страхового обеспечения, поставленный в зависимость от продолжительности непрерывного трудового стажа, объективно оказывается ниже у начинающих трудовую деятельность работников, при том, что они могут подвергаться заболеваниям не менее тяжелым и длительным, чем лица, имеющие такой непрерывный трудовой стаж, который дает право на получение пособия по временной нетрудоспособности в максимальном размере, и что на время болезни они в той же мере нуждаются в страховом обеспечении в виде возмещения заработка". Что изменилось при замене непрерывного стажа соответствующей продолжительности на страховой стаж той же продолжительности? По большому счету ничего. Молодые работники в силу возраста не могут иметь длительный стаж, ни непрерывный, ни страховой. Стаж в 8 лет можно заработать лишь к 25-28 годам, начав трудовую деятельность в 17-20 лет.

Решили, как всегда, - без каких-либо обоснований и чтобы не потребовались дополнительные расходы. Не учли главного - мотивированную часть соответствующего решения Конституционного Суда РФ, т.е. причину необходимости отказа от требования определенной длительности любого стажа, лишающего молодых работников возможности получать полноценное пособие наравне с другими работниками.

Проблема низких пособий у молодежи, когда заработки сравнительно невелики, а в семье маленькие дети, которых надо кормить, поить, одевать и учить, оказалась нерешенной, хотя она актуальна и остра. Невостребованным оказался и прошлый опыт нашей страны и других стран.

Представляется, что предписание Конституционного Суда РФ просто не выполнено. Сложившаяся ситуация, т.е. низкие пособия по временной нетрудоспособности для сравнительно молодых граждан, должна тревожить всех и прежде всего властные структуры с учетом того, что она отражается, в частности, на репродуктивном поведении молодежи, желании создавать семью, иметь детей и т.д. Ее нужно менять как можно быстрее (еще вчера, образно говоря), принимая во внимание неблагоприятную демографическую ситуацию в стране.

Какое решение напрашивается? Установить по примеру многих других стран приблизительно равные размеры пособия по временной нетрудоспособности для всех застрахованных. Оно полностью соответствует Конституции РФ, ее ст. 19 и Конвенции МОТ N 102, которая, кстати, не предусматривает дифференциации размеров пособий в зависимости от стажа.

Пособие по временной нетрудоспособности предоставляется также в четырех других случаях: необходимости ухода за заболевшим членом семьи; карантина застрахованного, а также карантина ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольную образовательную организацию, или другого недееспособного члена семьи; осуществление протезирования по медицинским показаниям в стационарном специализированном учреждении; долечивание в установленном порядке в санаторно-курортных учреждениях, расположенных на территории РФ, непосредственно после стационарного лечения.

Средний заработок для расчета указанных выше видов пособий как в прошлом, так и в настоящее время определяется по тем же правилам, что и средний заработок для установления пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни. Ныне пособием и в этих случаях возмещается, следовательно, не тот заработок, который фактически утратил застрахованный, а его прошлый заработок, исчисляемый к тому же по новым правилам.

Теперь о пособиях по беременности и родам. Рассмотрим лишь особенности исчисления пособий по беременности и родам, учитывая то, что общие правила их расчета те же, что и для пособий по временной нетрудоспособности. Однако отметим, что пособие по беременности и родам ранее всегда устанавливалось в размере 100% заработка, в том числе тем женщинам, которые проработали до наступления отпуска по беременности всего один день. Данное пособие не ограничивалось предельной суммой даже в те периоды, когда вводились ограничения пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни, определенной суммой.

В настоящее время пособие по беременности и родам также устанавливается в размере 100% заработка, но не того, который женщина имела ко дню предоставления отпуска, а прошлого заработка, исчисляемого по тем же правилам, что и для пособия по временной нетрудоспособности, за одним исключением. Значит, все неблагоприятные последствия, связанные с изменением правил исчисления среднего заработка, которые подробно рассматривались выше и касались пособия по временной нетрудоспособности, относятся и к пособию по беременности и родам. В частности, если средний заработок женщины, подсчитанный по новым правилам, т.е. за два календарных года, предшествующих году наступления отпуска по беременности и родам, не достигает МРОТ, то пособие определяется на уровне МРОТ. Единственное исключение для этих женщин состоит в том, что в делитель (730) не включаются календарные дни, приходящиеся на следующие периоды: временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком; период освобождения от работы, если на сохраняемую заработную плату не начислялись страховые взносы в ФСС.

Особая ограничительная норма предусмотрена для женщин, страховой стаж которых менее 6 месяцев. Им пособие выплачивается в размере МРОТ, но не более подсчитанного среднего заработка.

Не согласуются все эти нормы и с международными актами, предусматривающими, что данное пособие должно быть достаточным для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи. Его уровень должен быть достаточным для того, чтобы женщина могла содержать себя и своего ребенка в достойных с санитарно-гигиенической точки зрения условиях и иметь надлежащий уровень жизни. Это цитата из Конвенции МОТ N 183 (пересмотренной) об охране материнства. Пособие в размере федерального МРОТ, не достигающего даже прожиточного минимума, не может обеспечить достойную жизнь.

Вывод аналогичен тому, который сделан в отношении пособий по временной нетрудоспособности: абсолютная сумма пособия по беременности и родам снизилась, хотя пособие по-прежнему устанавливается в размере 100% заработка. Причина - изменение правил его исчисления. Кроме того, в некоторых случаях пособие устанавливается на уровне федерального МРОТ, сумма которого не может обеспечить достойную жизнь женщины и ее ребенка.

Последнее пособие, на уровне которого также негативным образом сказались измененные правила исчисления заработка, - это пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет. Застрахованным данное пособие, как и прежде, устанавливается в размере 40% заработка.

По отношению к заработку его размер достаточно высок. Все дело опять в том, как исчисляется средний заработок для подсчета этого пособия.

В настоящее время средний заработок для определения этого пособия подсчитывается также за два календарных года, предшествующих году предоставления отпуска, т.е. в таком же порядке, как исчисляется средний заработок для определения двух других пособий: пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам (сумма заработка за два календарных года делится на 730). Применительно к данному пособию в делитель не включаются те же календарные дни, что и при расчете среднедневного заработка, на основе которого исчисляется пособие по беременности и родам. Далее определяется условный средний заработок за месяц, на основе которого подсчитывается полагающееся пособие. Для этого среднедневной заработок умножается на 30,4 и его сумма делится на 100, а частное от деления умножается на 40.

В связи с новыми правилами определения среднего заработка сумма данного пособия также снизилась, у многих она зачастую определяется в минимальном размере.

Второй закон - Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" - предусматривает социальное обеспечение застрахованных, пострадавших вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей в случае смерти пострадавшего. До вступления в силу данного Федерального закона, а это произошло в 2000 г. (после установления тарифа страховых взносов по данному виду социального страхования), в России, а до этого и в СССР применялась гражданская ответственность работодателей.

В части исчисления пособий по временной нетрудоспособности данный Федеральный закон неразрывно связан с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством". Согласно ст. 9 Закона пособие по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием выплачивается в размере 100% среднего заработка. Но средний заработок, на базе которого определяется пособие по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве (профзаболевания), подсчитывается по тем же правилам, что и всех других таких пособий, устанавливаемых в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством".

Значит, даже при высоком заработке оно зачастую может назначаться на уровне МРОТ, например в случаях, когда потерпевший в двух календарных годах, предшествовавших несчастному случаю на производстве, не имел заработка или работал непродолжительное время. Диапазон размеров пособия по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве может составлять в подобных ситуациях от 7500 руб. (размер МРОТ с 01.07.2016) до его максимального размера свыше 260 тыс. руб. (т.е. различаться в 44 раза). Таковы последствия применения новых правил исчисления заработка применительно к пособиям по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве. Ситуация абсолютно абсурдная, не поддающаяся никакому объяснению.

Отметим, что подготавливаются и некоторые другие предложения по сокращению расходов, связанных с обеспечением пострадавших на производстве. Предлагается, в частности, не выплачивать им пенсию по инвалидности, если установлена высокая ежемесячная выплата в связи с профессиональным заболеванием.

При восстановлении ранее действовавших правил исчисления заработка в Федеральном законе "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" и упразднении отсылочной нормы, закрепленной в Федеральном законе "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", возродится и полноценное пособие по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие производственной травмы*(49).

Отметим еще один существенный дефект Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" - он касается понятия "несчастный случай на производстве".

Обновленное понятие несчастного случая на производстве содержится в ст. 3 указанного Закона. Приведем его полностью: "Это событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работы или с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть".

Соответствует ли в полной мере понятие несчастного случая на производстве, включая и те нормы, которые содержатся в Трудовом кодексе РФ, установленному в соответствующих актах МОТ и Совета Европы? Нет, в полном объеме не соответствует. Это касается тех событий - несчастных случаев, которые произошли в пути на работу и с работы.

Согласно Конвенции МОТ о пособиях в случаях производственного травматизма (1964)*(50) каждый член организации "устанавливает определение термина несчастный случай на производстве, включая условия, при которых несчастный случай в пути считается несчастным случаем на производстве" (ст. 7). Далее говорится о том, что этого можно не предусматривать, если иная система (т.е. система обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности) устанавливает в отношении несчастного случая в пути пособия, которые "в общей сложности по крайней мере равны пособиям, предусмотренным в настоящей Конвенции".

В Рекомендации МОТ N 121 о пособиях по случаю производственного травматизма, принятой в тот же день, что и названная Конвенция, постановлено принять ряд предложений, придав им форму рекомендаций, дополняющих Конвенцию 1964 г.

В соответствии с одним из дополнений каждая страна должна рассматривать как несчастный случай на производстве (помимо тех случаев, которые указаны в п. "a" и "b") и несчастные случаи, "возникшие в пути между местом работы и ... основным или временным местожительством трудящегося; или местом, где трудящийся обычно принимает пищу; или местом, где трудящийся обычно получает заработную плату" (п. 5 Рекомендации).

В советских нормативных правовых актах, действовавших несколько лет как бы по инерции в первый период после распада СССР, давалось исчерпывающее понятие "трудового увечья". Оно полностью соответствовало норме указанной Рекомендации. Таковым признавалось, в частности, событие, произошедшее в пути на работу и с работы*(51).

Наряду с этим временная нетрудоспособность признавалась наступившей вследствие трудового увечья и в двух других случаях, а именно, когда несчастный случай произошел: при выполнении государственных и общественных обязанностей, а также специальных заданий советских, партийных, профсоюзных и иных общественных организаций, хотя бы эти задания не были связаны с основной работой; при выполнении долга гражданина СССР по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности, а также по охране социалистического правопорядка.

В связи с обновлением страхового законодательства безвозвратно исчезло понятие "трудовое увечье", в котором все перечисленные выше несчастные случаи, в том числе произошедшие в пути на работу и с работы, признавались трудовым увечьем, так же как и случаи, произошедшие в течение рабочего времени, включая установленные перерывы в нем.

Несчастные случаи в пути на работу и с работы носят массовый характер, поскольку ежедневно едут на общественном и личном транспорте (вплоть до велосипедов) и идут почти все работающие, а их в России около 60 миллионов. Кстати, в привилегированном положении оказались застрахованные, несчастный случай с которыми произошел во время следования к месту работы или с места работы на транспорте, предоставленном страхователем. Как известно, к их числу относится персонал, за которым закреплено право пользования служебным транспортом. Несчастный случай, произошедший с ними по пути на работу или с работы, всегда признается связанным с производством.

По числу несчастных случаев на производстве Россия - лидер, лидирует, к сожалению, наша страна и по дорожно-транспортным происшествиям (ДТП), в том числе с тяжелыми последствиями. Впереди всех она, видимо, и по числу иных травм*(52).

Вызывает серьезную озабоченность полное игнорирование ныне в российском страховом законодательстве особой общественной значимости некоторых обстоятельств, при которых произошел несчастный случай, приведший к утрате трудоспособности или смерти застрахованного. К таким обстоятельствам относится, в частности, получение травм при выполнении государственных и общественных обязанностей, долга гражданина по спасению человеческой жизни, а также при охране правопорядка. Приравнивать несчастные случаи, произошедшие при указанных выше обстоятельствах, к бытовым вряд ли верно. Ранее в подобных случаях в нашей стране предусматривалось установление пособия в максимальном размере по отношению к заработку (100%). Теперь они не различаются, размеры пособия при любых травмах устанавливаются как при общем заболевании в зависимости от продолжительности страхового стажа (за исключением травм, полученных вследствие несчастного случая на производстве).

При трудовом увечье сумма пособия (в СССР и некоторое время в России) ранее традиционно не ограничивалась никаким пределом. Это объяснялось государственным регулированием оплаты труда, установлением реального минимального размера оплаты труда (МРОТ), составлявшего примерно половину среднего заработка, сложившегося в стране.

Ныне положение иное. МРОТ и средний заработок в десятки и даже сотни раз ниже высоких заработков, которые иногда достигают десятков миллионов рублей в месяц. Учитывая чрезмерный разброс заработков (по этому показателю Россия превосходит все европейские страны), в 2013 г. в стране ввели предельный (максимальный размер) пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие производственной травмы. За полный календарный месяц он не может превышать четырехкратного максимального размера ежемесячной страховой выплаты*(53). В 2015 г. максимальный размер ежемесячной страховой выплаты не мог превышать 65 330 руб. Следовательно, максимум пособия за месяц составлял 261 320 руб.

Введение максимального уровня пособия в данном случае является, на наш взгляд, вполне обоснованным.

Каковы же общие выводы из краткого сравнительного правового исследования законодательства о страховых пособиях?

В ближайшее время предстоит, как представляется, реставрационный, т.е. восстановительный ремонт, всего страхового законодательства. Инициировать его должно, видимо, Правительство РФ, не дожидаясь протестных действий застрахованных и профсоюзов, которые призваны представлять их интересы.

Естественно возникает вопрос: в какую сумму оцениваются расходы, связанные с восстановлением всех указанных выше утраченных прав застрахованными? Утраченных, подчеркнем еще раз, без достаточных к тому оснований. Они оцениваются специалистами примерно в 2,5% по отношению к фонду оплаты труда, на который начисляются страховые взносы в ФСС. Другими словами, восстановление утраченных прав потребует повысить страховой тариф в этот Фонд с 2,9 до 5,4%, т.е. настолько же, насколько он был необоснованно снижен. Резали по живому, вопреки социальной справедливости и здравому смыслу, ради сиюминутной экономии и увеличения предпринимательской прибыли.

§ 4. Страховая пенсионная система России: настоящее и будущее

 

Состояние национальной системы социального обеспечения как комплекса социально-экономических мер должно быть адекватным содержанию конституционных прав граждан, поскольку указанные права гарантируются выполнением государством социальных обязательств перед населением. Данный, казалось бы, бесспорный постулат каждый раз, когда реализация указанных обязательств с позиции экономических возможностей становится весьма проблематичной, превращается в предмет острейших дискуссий как для экспертного сообщества, так и для представителей власти, формирующих соответствующие решения*(54). Нередко в процессе полемики при обсуждении проектов документов, определяющих стратегию дальнейшего развития данной системы, даже известные экономисты вполне допускают возможность ограничения социальных обязательств государства в целях сбережения финансовых ресурсов путем умаления ранее предоставленных гражданам социально-экономических прав.

К сожалению, реализация таких предложений в новых законах в современный период становится уже обычным явлением, что, на наш взгляд, объективно обусловливает необходимость независимой экспертизы проектов всех социальных законов на предмет определения их соответствия Конституции страны.

Отсутствие в системе источников права социального обеспечения единого кодифицированного акта, закрепляющего основные принципы данной отрасли и систему гарантий (экономических, правовых, финансовых) каждого из социальных конституционных прав человека, приводит к непрерывному реформированию национальной системы социального обеспечения с одной лишь основной целью - экономии государством соответствующих средств на социальные расходы. Конечным результатом таких реформ, о чем мы уже неоднократно писали, становится нестабильность социального законодательства и очевидная девальвация упования таких граждан на пенсионное обеспечение, на социальные пособия, на социальное обслуживание и др.

Анализ современного состояния рассматриваемой системы предполагает выявление признаков трансформационного характера в каждом из основных ее элементов. Один из них - это национальная пенсионная система, которая является главным и наиболее финансовоемким элементом. Российская пенсионная система законодательное закрепление получила в первом пенсионном законе России - Законе РСФСР от 20.11.1990 "О государственных пенсиях в РСФСР", который действовал до 01.01.2002, т.е. до вступления в силу очередного пенсионного закона.

Ответ на вопрос, поставленный в названии данной статьи, обязывает совершить хотя бы беглый исторический экскурс в целях констатации основных сущностных признаков российской пенсионной системы в начале ее формирования и в каждый следующий период после очередного реформирования.

Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" стал первым шагом на пути формирования в России пенсионной системы на принципах обязательного пенсионного страхования. В соответствии с Конституцией страны и данным Законом в России впервые был создан внебюджетный страховой фонд - Пенсионный фонд РСФСР, за счет средств которого стало осуществляться пенсионное обеспечение работающих. Все предприятия, учреждения, организации, находившиеся на территории РСФСР, независимо от их ведомственной подчиненности, обязаны были уплачивать в этот Фонд соответствующие страховые взносы. Согласно ст. 8 Закона пенсии выплачивались за счет Пенсионного фонда РСФСР, который формировался из страховых взносов работодателей, страховых взносов граждан, занимавшихся индивидуальной трудовой деятельностью, страховых взносов работающих граждан; ассигнований из государственного бюджета. Страховой тариф устанавливался на 1991 г. для работодателей - 26% по отношению к начисленной оплате труда; для граждан, занимавшихся индивидуальной трудовой деятельностью, - 5% их дохода, а для работающих граждан - в размере 1% заработка.

В Законе РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" последовательно проводился принцип социальной справедливости, устранялись ранее действовавшие дискриминационные нормы в отношении одних категорий граждан (в частности, членов колхозов) и нормы-привилегии - для других. Кардинально решались самые острейшие проблемы: существенно повышались минимальные размеры всех пенсий, надбавок к ним, а также улучшалось пенсионное обеспечение инвалидов войны.

Преамбула Закона закрепляла то, что он устанавливает единую систему государственных пенсий в РСФР (государственными признавались и трудовые пенсии), обеспечивает стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение по мере роста благосостояния трудящихся. Трудовые пенсии, со времени установления которых прошло более одного календарного года, повышались ежегодно в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда. Порядок и условия повышения определялись законодательным органом. Основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признавались труд и его результаты.

Право на получение двух пенсий предоставлялось только гражданам, ставшим инвалидами вследствие военной травмы: они могли получать пенсию по старости (или пенсию за выслугу лет) и пенсию по инвалидности.

Для Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" было характерно сохранение преемственности в праве: ни одно из ранее установленных условий, необходимых для получения пенсии, не было им ухудшено, что полностью отвечало конституционным гарантиям прав человека. Это выразилось в том, что сохранены были все виды пенсионного обеспечения, условия получения пенсии по старости на льготных основаниях, в связи с особыми условиями труда, при неполном трудовом стаже, условия получения пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца, пенсии за выслугу лет. Сохранен был прежний пенсионный возраст, с учетом которого устанавливалась пенсия по старости на общих основаниях, хотя острейшие дискуссии о необходимости его повышения велись уже и тогда. Было предоставлено право всем работающим пенсионерам на получение пенсии в период работы без учета получаемого заработка.

Особое значение имел механизм определения размеров всех видов пенсий, закрепленный в Законе РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР". Так, например, пенсия по старости устанавливалась в размере 55% заработка и сверх того - 1% заработка за каждый год общего трудового стажа, превышающего требуемый для назначения пенсии. Требуемый стаж при назначении пенсии на общих основаниях составлял для мужчин 25 лет, а для женщин - 20 лет. При этом размер пенсии не мог превышать 75% среднего заработка, из которого она исчислялась. Законом РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" устанавливались также минимальный и максимальный размеры пенсии по старости: минимальный размер при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, устанавливался на уровне прожиточного минимума, а максимальный - на уровне трех минимальных размеров пенсии. Для пенсии, назначенной в связи с подземной работой, работой с вредными условиями труда и в горячих цехах, максимум повышался до трех с половиной минимальных размеров пенсии. Кроме того, Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" предусматривал для пенсионеров, которым устанавливалась пенсия по старости на минимальном либо максимальном уровне, повышение этого размера на 1% за каждый год стажа свыше требуемого, но не более чем на 20%.

Таким образом закреплялся предельно простой, понятный каждому механизм формирования пенсионных прав, в основу которого были положены:

1) способ стимулирования длительной трудовой деятельности;

2) гарантии государственного социального стандарта, защищающие пенсионеров от крайней бедности:

3) меры, направленные на предупреждение необоснованных излишеств в системе пенсионного обеспечения в условиях ограниченных финансовых возможностей.

По мере усугубления экономического положения страны, стремительного роста инфляции и снижения финансовых возможностей ПФР первоначально закрепленный в Законе РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" механизм исчисления пенсий практически был полностью девальвирован. Основная причина этого - замена гарантированной Законом индексации индивидуальных пенсий компенсацией, размер которой определялся путем повышения минимального размера пенсии на индекс роста цен и инфляции. Размеры всех индивидуальных пенсий, неоднократно увеличенные на одну и ту же сумму, очень скоро превратили пенсионную систему страны в уравнительную, а пенсия, заработанная длительным трудом, по существу стала социальным пособием. До настоящего времени оценка проведенных тогда государством манипуляций с пенсионной системой неоднозначна, поскольку на фоне осуществляемой в этот период грабительской приватизации государственной собственности произошло обвальное падение уровня жизни пенсионеров, последствия которого общество испытывает до настоящего времени.

В начале 2000-х гг. все очевиднее становится несостоятельность принимаемых государством решений о периодическом незначительном повышении пенсий: это не давало социального эффекта и уровень жизни пенсионеров оставался крайне низким даже по сравнению с прожиточным минимумом. Такое положение чиновники начинают связывать с "несовершенством" Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" и видят основной его недостаток в том, что он закрепил распределительные пенсионные отношения, характерные, по их мнению, для социалистической системы, а не для рыночной экономики. В обществе начинается идеологическая подготовка к проведению очередной пенсионной реформы.

Пенсионная реформа, осуществленная в России с 01.01.2002, нормативно была оформлена федеральными законами от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"*(55), "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(56). В соответствии с указанными федеральными законами основными элементами российской пенсионной системы стали система государственных пенсий и система трудовых (страховых) пенсий. Выплата государственных пенсий финансируется за счет средств государственного бюджета, а трудовых - за счет страховых платежей, поступающих в ПФР от всех работодателей.

Механизм определения размеров государственных пенсий принципиально отличается от механизма, установленного для исчисления трудовых (страховых пенсий). Различия заключаются в том, что государственные пенсии, назначаемые не в связи со служебной деятельностью (кроме военнослужащих по призыву), устанавливаются в определенном процентном отношении к размеру социальной пенсии, которая является для них базой. Повышение социальной пенсии в связи с ее периодической индексацией автоматически влечет за собой и повышение пенсий, размеры которых устанавливаются на ее основе. Что касается государственных пенсий, назначаемых в связи с указанной в Законе служебной деятельностью, то их размеры определяются на основе месячного заработка (денежного содержания, денежного довольствия)) в определенном процентном отношении от него. При этом установлен эффективный способ "осовременивания" ранее назначенных пенсий: они подлежат пересмотру одновременно с увеличением денежного содержания, денежного довольствия соответствующих категорий служащих и сотрудников исходя из уровня их увеличения. С 01.01.2012 в связи с существенным увеличением денежного довольствия военнослужащих значительно возросли и размеры ранее назначенных им пенсий.

Система трудовых (страховых) пенсий, введенная в России с 01.01.2002, принесла обществу много проблем, главной из которых является то, что основная цель реформы - существенное повышение уровня жизни пенсионеров - так и не была достигнута. В связи с чем многие специалисты утверждают, что в действительности государство такой цели и не ставило. Реформа позволила найти дополнительный финансовый источник для решения других проблем, например погашения государством внешнего долга. Сейчас ясно для всех, включая идеологов проекта закона "О трудовых пенсиях", что пенсионная реформа 2002 г. не принесла обещанных результатов.

Каковы же основные концептуальные идеи, воплощенные в Федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"?

Во-первых, это внедрение в систему социального страхования такого чуждого для нее элемента, как принудительное индивидуальное накопление пенсии. Суть данного "ноу-хау" заключается в том, что часть средств, поступающих в ПФР в виде страховых платежей за застрахованных 1967 года рождения и позже, изымается из распределения их на выплату текущих пенсий и поступает в распоряжение государства для инвестирования в народное хозяйство, чтобы затем вернуться застрахованному в виде накопительной части его трудовой пенсии. Эти средства резервируются во Внешэкономбанке России. При этом государство не гарантирует полную защиту этих средств от инфляции. Кроме того, Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(57) предусматривает также возможность перевода средств в сумме, эквивалентной сумме пенсионных накоплений, учтенной в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица, в негосударственный пенсионный фонд, выбранный им для формирования накопительной части трудовой пенсии (ст. 18). В этом случае судьба таких средств полностью зависит от результатов функционирования финансового рынка.

В 2008 г. в России был принят Федеральный закон от 30.04.2008 N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений"*(58), который расширил возможности накопительного элемента в системе пенсионного страхования. Указанный Федеральный закон предоставил право каждому добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. При этом размер уплачиваемого дополнительного страхового взноса определяется не государством, а самим застрахованным самостоятельно либо работодателем, принявшим решение об уплате в пользу застрахованного дополнительных страховых взносов. В последнем случае решение работодателя оформляется отдельным приказом или путем включения соответствующего условия в коллективный либо трудовой договор.

Федеральный закон от 30.04.2008 N 56-ФЗ предоставил право тем застрахованным, которые добровольно вступили в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в период с 01.10.2008 до 01.10.2013 и уплатили в предыдущем календарном году дополнительные взносы в сумме не менее 2000 руб., на получение государственной поддержки формирования пенсионных накоплений, которая осуществляется в течение 10 лет начиная с года, следующего за годом уплаты самим застрахованным дополнительных взносов. Размер взноса государства на софинансирование пенсионных накоплений зависит от суммы дополнительных взносов, уплаченной самим застрахованным за истекший календарный год, но не может составлять более 12 000 руб. в год, а лицам, достигшим общего пенсионного возраста (мужчины - 60, а женщины - 55 лет) и не обратившимся за установлением ни одной из частей трудовой пенсии, - не более 48 тыс. руб. в год. В отличие от формирования накопительной части трудовой пенсии в принудительном порядке добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных взносов гарантирует застрахованному право в любое время как прекратить, так и возобновить их уплату.

Во-вторых, в пенсионную систему был "встроен" принципиально новый механизм определения размеров трудовых пенсий, в соответствии с которым сумма пенсии формировалась из трех элементов: базовой части пенсии (с 01.01.2010 она называется ФБР), собственно страховой части пенсии и накопительной. Полный набор указанных элементов был характерен лишь для пенсий по старости. Что касается трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, то их сумма формировалась только из ФБР и собственно страховой части пенсии, исчисляемой на основе пенсионного капитала застрахованного. ФБР устанавливался законодателем и периодически индексировался. Он не зависел ни от страхуемого заработка, ни от продолжительности страхового стажа и с 01.01.2015 должен был увеличиваться на 6% за каждый полный год страхового стажа, сверх 30 лет у мужчин и 25 лет у женщин. В связи с принятием в 2013 г. нового Федерального закона "О страховых пенсиях" указанная норма в силу так и не вступила.

В-третьих, в качестве основы для исчисления размера собственно страховой части пенсии законодатель установил не среднемесячный заработок, а сумму уплаченных за данного застрахованного страховых платежей за период с 01.01.2002 (день вступления в силу Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации") до дня обращения за назначением пенсии. Эта сумма называется пенсионным капиталом. Такой метод исчисления размера пенсии не гарантирует стабильности уровня пенсионного обеспечения для лиц, выходящих на пенсию в разные годы, поскольку государство постоянно меняет тарифную политику при определении размеров страховых платежей работодателей. Так, в периоды 2002-2004 гг. по общему правилу тариф страховых платежей составлял 28%, в 2005-2009 гг. его размер под давлением бизнес-сообщества был понижен до 20%, что сразу же привело к резкому дефициту бюджета ПФР. Понадобилось целых пять лет для того, чтобы государство осознало необходимость принять решение о повышении тарифа вместо непрерывного увеличения ассигнований из федерального бюджета на выплату трудовых пенсий.

В 2011 г. тариф составил уже 26%. Однако резкая негативная реакция бизнеса на увеличение его расходов на оплату труда (с экономической точки зрения страховые платежи рассматриваются в качестве "отложенной" заработной платы на содержание застрахованных при наступлении страховых случаев) привела к тому, что размер тарифа на 2012 и 2013 гг. вновь снижается до 22%. При этом начиная с 2012 г. официально выделяется солидарная часть страхового взноса, равная 6%, не формирующая индивидуальный пенсионный капитал застрахованного, на основе которого определяется размер страховой части пенсии, поскольку она поступает непосредственно в резерв ПФР. Необходимо также учитывать введение предельной величины заработка, с которого взимаются страховые взносы (например, в 2010 г. она составляла 415 тыс. руб.; в 2011 г. - 463 тыс. руб.; в 2012 г. - 512 тыс. руб.; в 2013 г. - 568 тыс. руб.; в 2014 г. - 624 тыс. руб.; в 2015 г. - 715 тыс. руб.).

В условиях действия указанных выше правил практически невозможно претворить в жизнь международный стандарт о гарантированности коэффициента замещения пенсией среднего заработка на уровне не ниже 40% (Конвенция МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения").

В-четвертых, норма о назначении пенсии по старости всем, кто достиг установленного законом пенсионного возраста и имеет страховой стаж продолжительностью не менее пяти лет, полностью лишила пенсионную систему стимулирующей роли, ориентирующей людей на длительную трудовую деятельность и, следовательно, на длительный период уплаты страховых взносов.

В-пятых, Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" закрепил принципиально новое концептуальное положение о формировании наряду с общей страховой пенсионной системой также и дополнительной системы профессиональных пенсий. К их числу должны быть отнесены досрочные пенсии, назначаемые в связи с особым характером либо особыми условиями труда, которые следует выплачивать за счет дополнительного страхового платежа всех работодателей, использующих труд таких работников. Однако механизм перехода к такой системе установлен не был, в связи с чем значительная доля средств ПФР расходовалась на выплату досрочных пенсий. Это являлось одним из препятствий для решения проблемы повышения общего уровня страхового пенсионного обеспечения.

В-шестых, при проведении пенсионной реформы, по мнению многих специалистов из числа юристов и экономистов, были допущены умаления ранее возникших пенсионных прав граждан, т.е. нарушены конституционные гарантии: ст. 55 Конституции РФ запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Данное нарушение было связано с закреплением в Федеральном законе "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" такого механизма переоценки ранее возникших пенсионных прав путем их конвертации, который существенно сократил продолжительность трудового стажа и размер прежнего заработка, с учетом которых определяется расчетный размер пенсии, полагавшийся застрахованному по нормам ранее действовавшего пенсионного законодательства.

Расчетная пенсия в соответствии с механизмом конвертации ранее приобретенных пенсионных прав зависит от таких критериев, как величина стажевого коэффициента и размер среднего заработка за любые 60 месяцев подряд, взятые за период работы до 01.01.2002, либо за период 2000-2001 гг.

Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" исключил из общего трудового стажа при определении величины стажевого коэффициента целый ряд периодов, которые в него включались в соответствии с ранее действовавшим законодательством (например, период обучения в учебных заведениях среднего, высшего и дополнительного профессионального образования; период ухода неработающей матери за ребенком до достижения им трех лет, но не более девяти лет в общей сложности; период проживания за границей вместе с супругом, работавшим в советских, российских или международных организациях). Кроме того, Закон отменил льготные правила исчисления трудового стажа, в связи с чем величина стажевого коэффициента существенно снизилась для тех граждан, которые ранее работали: в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; в блокадном Ленинграде во время Великой Отечественной войны; проходили военную службу по призыву и т.д.

Искусственно было занижено и соотношение среднего заработка гражданина, учтенного за указанные выше периоды, и среднего заработка в стране за те же периоды: максимальный коэффициент такого соотношения не может быть выше 1,2 (более высокие коэффициенты установлены для работавших на Севере). В итоге основные величины, заложенные в механизм конвертации, оказались на их максимальном уровне для большинства получателей пенсий по состоянию на 01.01.2002 (дата осуществления пенсионной реформы) одинаковыми:

- стажевый коэффициент не мог превышать 0,75, поскольку при стаже, равном требуемому для назначения пенсии, ее размер ранее составлял 0,55 от среднего заработка и дополнительно увеличивался на 1% заработка за каждый год стажа, свыше требуемого, но не более чем на 20%;

- коэффициент соотношения средних заработков гражданина и в стране не мог быть выше 1,2;

- средний заработок в стране за III квартал 2001 г. был определен самим Законом и составил 1671 руб.

Разработчики Закона придумали сложнейшую формулу определения размера расчетной пенсии путем переоценки ранее предоставленных пенсионных прав, с которой законодатель согласился. Обычный человек "эквилибристику" такого расчета понять не может, хотя в конечном счете размер расчетной пенсии определяется путем умножения нескольких чисел: 0,75 (максимальная величина стажевого коэффициента) х 1,2 (максимальный коэффициент средних заработков) х 1671 (средний заработок в стране за III квартал 2001 г.). Результат указанного выше арифметического действия составляет 1504 руб.

Таким образом, переоценка ранее приобретенных индивидуальных пенсионных прав граждан для большинства из них конвертировалась в одинаковый размер расчетной пенсии.

С 01.01.2010 в стране проведена валоризация ранее назначенных пенсий путем повышения на 10% названного ранее размера расчетной пенсии и дополнительного ее увеличения на 1% за каждый год общего трудового стажа, отработанного до 1991 г. (при этом стаж исчисляется по тем же правилам, что и для конвертации ранее приобретенных пенсионных прав). Данная мера расценивается как признание несправедливости, допущенной государством при проведении пенсионной реформы по отношению к тем гражданам, трудовая жизнь которых проходила в советский период.

Давая общую оценку состояния пенсионной системы России после реформы 2002 г., важно указать на ее сущностные признаки, а также на недостатки и достоинства, с учетом которых следует проводить следующий мониторинг после очередной реформы*(59).

К числу признаков, воспринимаемых обществом как достоинства системы, безусловно, относятся следующие:

- сохранение прежнего низкого пенсионного возраста, поскольку общая продолжительность жизни в нашей стране значительно ниже по сравнению с развитыми странами;

- конвертация ранее приобретенных (до 01.01.2002) пенсионных прав граждан в сочетании с валоризацией (повышением) с 01.01.2010 указанных прав;

- автоматический порядок индексации размеров пенсий с учетом роста цен и инфляции;

- отсутствие ограничений по выплате пенсий работающим пенсионерам;

- право на ежегодный перерасчет трудовой пенсии в связи с увеличением суммы пенсионного капитала у тех, кто продолжал работу после назначения пенсий;

- введение социальных доплат к пенсиям, размер которых с учетом иных мер государственной поддержки ниже прожиточного минимума пенсионера.

Признаки пенсионной системы, вызывающие негативное отношение со стороны населения: низкий уровень размеров пенсий (как государственных, так и страховых), не отражающий реальной связи с утрачиваемым заработком и не гарантирующий минимального международного стандарта коэффициента его замещения; полное отсутствие в действовавшей до 2015 г. системе стимулов приобретения застрахованными лицами длительного страхового стажа; сложная и малопредсказуемая для будущего пенсионера формула исчисления страховой пенсии; включение в структуру страховой пенсии аналога социальной пенсии (в виде фиксированной выплаты), которая не зависит ни от стажа, ни от заработка (т.е. не имеет признаков страховой пенсии), но финансируется за счет страховых платежей; присутствие в коллективной социально-страховой системе такого элемента, как принудительное индивидуальное накопление, в основе которого лежит гражданско-правовое страхование; непрерывное, часто бессистемное, внесение изменений в действующее пенсионное законодательство в целях сокращения расходов на выплату пенсий, приводящее к его декодификации и усложнению.

Выше говорилось лишь об основных концептуальных положениях реформы 2002 г., закрепленных в новом пенсионном законодательстве, реализация которых завела систему в тупик, в связи с чем на повестке дня России опять встал один из острейших социальных вопросов - какой должна быть стратегия дальнейшего развития национальной пенсионной системы.

В 2011 г. был опубликован Аналитический доклад Минздравсоцразвития России "Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса". В этом докладе впервые была дана официальная объективная оценка тех последствий пенсионной реформы 2002 г., которые стали очевидными и затронули в реальной жизни каждого, охваченного пенсионной системой. К сожалению, власть не хотела слышать экспертные оценки ведущих специалистов из числа экономистов и юристов, которые указывали на эти последствия еще в момент проведения реформы. Потребовалось целых 10 лет для экспериментального подтверждения того, что было очевидным уже в период подготовки реформы.

В настоящее время, по существу, противоборствуют два принципиально разных концептуальных подхода к очередному реформированию национальной пенсионной системы.

Идеологи первого подхода - экономисты либерального толка, финансисты, которые предлагают все социальные системы, включая пенсионную, принести в жертву экономике, бизнесу вплоть до отказа государства от своих юридических обязательств по гарантированности каждому конституционного права на пенсионное обеспечение. При этом предлагается пересмотреть само понятие "пенсия", поскольку сейчас оно маргинально. Государство должно помогать людям, когда они бедны и больны, а не тогда, когда они достигли 65 лет*(60).

Признавая, что в настоящее время пенсия не страхует от потери заработка, от бедности, в связи с чем экономическая природа пенсии сейчас - это просто социальное пособие, некоторые предлагают "вернуться к изначальному пониманию межпоколенческой солидарности, прежде всего как солидарности внутрисемейной (взрослые дети полностью или частично содержат нетрудоспособных родителей) ... Но можно внедрить ... налоговый вычет из НДФЛ по аналогии с вычетом на содержание несовершеннолетних детей. Можно обсуждать введение льготной медицинской страховки и т.п."*(61). Последняя позиция не была бы столь тревожной, если бы исходила от рядового гражданина, а не от чиновника такого ранга, как Алексей Улюкаев.

Перспективы будущего источника дохода для лиц, достигших пенсионного возраста, указанные идеологи связывают также с функционированием частно-накопительных пенсионных систем, которые в итоге должны заменить государственную систему, не давая ответа на вопрос о том, на что может надеяться та часть населения страны (причем значительная), которая не может не только накопить на пенсию, но и прожить достойно сегодня (купить жилье, дать хорошее образование своим детям, пользоваться качественным медицинским обслуживанием, применять лекарства, которые излечивают от болезни, и т.д.).

Иной подход был обоснован учеными и практиками из числа юристов в процессе обсуждения Стратегии дальнейшего развития пенсионной системы России. Их основные концептуальные позиции сводились к следующему.

1. Сохранение ведущей роли государства по поддержанию функционирования в России системы пенсионного обеспечения, включая систему страхования, базирующуюся на общепризнанных международных принципах обязательного социального страхования, - объективная необходимость, поскольку именно государство гарантирует каждому реализацию его конституционных прав, одним из которых является право на пенсию. Без участия государства не могут быть решены такие главные проблемы, как формирование устойчивой финансовой базы для стабильного развития пенсионной системы в целом и обеспечение каждому и его семье достойных условий жизни. Соответствующая ответственность государства как члена МОТ предусмотрена Конвенцией МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения". Частно-правовые системы обеспечения пожилых, нетрудоспособных, семей с детьми - нормальное явление в условиях рыночной экономики, услуги этих систем на рынке пользуются спросом у населения, как и иные виды товаров, однако они должны развиваться и функционировать параллельно с государственными системами, не заменяя и не вытесняя их, а гармонично с ними сочетаясь.

2. На основе экспертной оценки последствий функционирования в системе обязательного пенсионного страхования принудительного накопительного компонента следует признать, что его введение в российскую пенсионную систему в 2002 г. было ошибочным. Он не отвечает интересам застрахованных, чужд правовой природе обязательного социального страхования, а риски, связанные с накопительным финансированием, значительно превышают малочисленные и весьма спорные преимущества от его использования в условиях современной России - с переходным типом экономики, высокой инфляцией и бедностью основной части населения.

Результаты пенсионной реформы 2002 г. убедительно свидетельствуют о том, что капитализация страховых платежей не решила проблем пенсионной нищеты, но в то же время привела, а при дальнейшем сохранении накопительного компонента и в будущем приведет к существенному росту расходов на его обслуживание за счет застрахованных и сокращению объема финансовых средств, распределяемых на текущее пенсионное обеспечение. В связи с этим учеными и специалистами-практиками были поддержаны концептуальные предложения, обоснованные в Аналитическом докладе Минздравсоцразвития России, о переформатировании накопительного компонента из обязательного в добровольный, имманентно присущий гражданско-правовому институту пенсионных накоплений.

3. Особую остроту приобрела проблема проводимой государством тарифной политики. Размер тарифов страховых взносов на пенсионное страхование предопределяет уровень страховой части пенсии, размер которой исчисляется на основе суммы страховых платежей, поступивших за каждого застрахованного в ПФР в период с 01.01.2002 по день обращения за пенсией. Непредсказуемость тарифной политики влечет за собой непредсказуемость динамики уровня пенсионного обеспечения. Снижение в 2005 г. тарифа страховых платежей с 28 до 20% привело к понижению уровня страховой пенсии. Этот процесс будет продолжаться, поскольку, подняв данный тариф в 2011 г. до 26%, государство вновь его снизило до 22%. Возмещение федеральным бюджетом выпадающих в связи со снижением тарифа доходов ПФР не предотвратит падения общего уровня пенсионного обеспечения застрахованных, поскольку, как уже говорилось, базой для исчисления страховой части пенсии является пенсионный капитал. Кроме того, это, по существу, скрытое понижение цены рабочей силы, частью которой как раз и являются страховые взносы работодателей в виде "отложенной заработной платы".

4. Другой не менее острой социальной проблемой, требующей своего решения в процессе очередного реформирования пенсионной системы, являлась проблема величины коэффициента замещения пенсией прежнего заработка застрахованного. Переход российской пенсионной системы на международные принципы гарантированности уровня пенсионного обеспечения с учетом таких общепризнанных факторов, как длительность страхового стажа и размер страхуемого заработка позволили бы обеспечить стабильность и предсказуемость развития пенсионной системы, создать реальные предпосылки для ратификации Россией Конвенции МОТ N 102 и Европейского кодекса социального обеспечения, которые предусматривают такой коэффициент на уровне не ниже 40% среднего заработка.

5. Основной вектор развития национальной пенсионной системы в долгосрочной перспективе концептуально должен быть обусловлен различными внутрисистемными целями, с учетом которых необходимо сформировать ее структуру. К числу таких целей относятся следующие:

а) страховая пенсионная система должна гарантировать застрахованным возмещение страхуемого заработка, поскольку один из основных принципов обязательного социального страхования - это признание государством возмездного характера страховых платежей;

б) для гарантированности права на досрочное пенсионное обеспечение по старости тем застрахованным, которые трудились в особых условиях, с повышенной интенсификацией труда, необходимо ввести относительно самостоятельную систему страхования профессиональных пенсий, базирующуюся на самостоятельной финансовой основе, формируемой за счет дополнительных страховых взносов работодателей, использующих труд работников в соответствующих условиях. Досрочная пенсия за счет указанных платежей должна выплачиваться до достижения застрахованным общего пенсионного возраста, после чего на него распространяется действие общей страховой пенсионной системы;

в) предупреждение нищеты и борьба с бедностью - это основная цель системы государственного пенсионного обеспечения. Основа для данной системы уже закреплена в виде социальных пенсий и социальных доплат к пенсиям. Кроме того, эта система должна гарантировать пенсии и все виды доплат к страховым пенсиям в связи с обстоятельствами, признаваемыми государством социально значимыми (досрочные пенсии по старости многодетным матерям, родителям ребенка-инвалида с детства, инвалидам из числа военнослужащих, инвалидам по зрению и др.);

г) наряду с системами, функционирование которых обеспечивается государством, актуальность в условиях рыночной экономики с учетом опыта других стран приобрели частно-накопительные пенсионные системы, в которые граждане вступают на добровольных началах в порядке гражданско-правовых отношений. Роль государства в этом случае иная: не принимая на себя юридических обязательств по обеспечению исполнения соответствующих договоров, государство должно стимулировать их формирование и развитие. Сегодня уже очевидно, что указанные системы будут представлять интерес для тех, у кого достаточно высокий уровень заработной платы или иного дохода, в связи с чем они могут позволить себе нести риски участия в финансовых операциях.

6. В процессе очередного реформирования пенсионной системы объективно необходима кардинальная "ревизия" необычайно сложного, бессистемно развивающегося пенсионного законодательства. Решение данной проблемы ряд ученых видят в разработке Пенсионного кодекса России, который закрепил бы как структуру национальной системы, так и основные концептуальные положения реформы.

К сожалению, большая часть из рассмотренных выше предложений, выработанных научным сообществом на разных уровнях в процессе широких обсуждений, проводимых и по инициативе данного сообщества, и по инициативе органов законодательной и исполнительной власти, так и не была услышана. Об этом свидетельствуют новеллы таких федеральных законов, как "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии", законодательно оформивших очередную пенсионную реформу 2015 г., которая существенно усилила трансформацию социально-страховой пенсионной системы в обычную гражданско-правовую страховую систему.

Не вдаваясь в глубокий конкретный анализ содержания каждого из указанных законов, ограничимся общей оценкой новых концептуальных положений, привнесенных в современную национальную пенсионную систему России после очередного ее реформирования.

С учетом названных новых законов была изменена структура самой системы: она состоит теперь из таких элементов, как государственное пенсионное обеспечение; страховое пенсионное обеспечение и накопительные пенсии.

Как уже говорилось, с 01.01.2015 вступил в силу Федеральный закон "О страховых пенсиях". Обращает на себя внимание несоответствие его содержания заявленной им цели, под которой понимается "защита прав граждан на страховую пенсию, с учетом социальной значимости трудовой и иной общественно-полезной деятельности в правовом государстве с социальной ориентированной рыночной экономикой, особого значения страховой пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров, субсидиарной ответственности государства за пенсионное обеспечение, а также иных конституционно значимых принципов пенсионного обеспечения".

Анализ норм данного Закона позволяет сделать иной вывод: главной его целью была "оптимизация" расходов на пенсионное обеспечение, т.е. их сокращение, что объективно исключает возможность достижения указанной выше цели. На чем основан такой вывод?

Во-первых, на том, что очевидна попытка законодателя ограничить круг лиц, охватываемых страховой пенсионной системой. С этой целью принципиально изменены условия назначения страховой пенсии по старости. При сохранении прежнего пенсионного возраста (и продолжении дискуссии о его повышении в ближайшей перспективе) существенно увеличена продолжительность страхового стажа, необходимого для вхождения в страховую пенсионную систему (с 5 до 15 лет путем поэтапного его повышения). На первый взгляд данное новое условие позволяет устранить прежний дефект пенсионной системы, позволявший приобретать право на полную пенсию по старости при наличии лишь 5 лет страхового стажа.

Однако, вводя в систему условие о трехкратном повышении минимального стандарта страхового стажа, необходимого для назначения указанной пенсии, законодатель, по существу, нарушил один из основных принципов социального страхования - возвратности застрахованному уплаченных за него страховых взносов через пенсию (поскольку эти взносы не что иное, как отложенная часть его заработной платы). В силу данной "новации" у застрахованных, имеющих страховой стаж менее 15 лет, по существу, конфискуется их пенсионный капитал, сформированный за период их трудовой деятельности, когда они подлежали обязательному пенсионному страхованию. Для решения проблемы стимулирования длительного страхового стажа без использования указанной конфискации вполне достаточно было установить пропорциональную зависимость размера страховой пенсии от фактической продолжительности страхового стажа, сохранив прежний минимальный стандарт (5 лет), необходимый для вхождения в страховую пенсионную систему. Оставление за "бортом" страховой пенсионной системы значительного числа работавших - очевидная, на наш взгляд, "рукотворная" проблема, которая достаточно скоро потребует своего решения.

Во-вторых, проблема, о которой выше шла речь, существенно усугубляется и такой новацией, как включение в юридический состав, влекущий за собой возникновение пенсионного правоотношения, абсолютно нового дополнительного условия - наличие у застрахованного величины индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК) в размере не менее 30. Следовательно, даже те застрахованные, у которых страховой стаж превысит требуемые для вхождения в систему 15 лет, могут также остаться без страховой пенсии. Абсурдность данного дополнительного условия заключается в искусственности нового элемента, введенного в систему с единственной целью - любой ценой сократить расходы на выплату страховых пенсий. Поскольку в формуле определения ИПК одним из основных элементов является сумма пенсионного капитала, то улиц наемного труда, получавших заработную плату на уровне минимальной, никогда не возникнет право на вхождение в страховую пенсионную систему даже при наличии страхового стажа не менее 15 лет. Вряд ли можно считать социально оправданными решения, которые "отсекают" от страховой пенсии лиц, длительное время подлежавших обязательному пенсионному страхованию, но получавших низкие заработки.

Сам механизм определения индивидуального пенсионного коэффициента, на наш взгляд, - манипуляция, позволяющая дискриминировать права застрахованных по сравнению с правами тех, кто охвачен системой государственного пенсионного обеспечения, реализация которых гарантируется средствами бюджета страны, формируемого в том числе за счет налоговых поступлений от застрахованных.

В-третьих, сложная формула исчисления трудовой пенсии, применявшаяся до 2015 г., Федеральным законом "О страховых пенсиях" еще больше усложнилась. Можно предположить, что это обусловлено все той же основной целью реформы 2015 г. - поиском путей сокращения расходов на выплату страховых пенсий и соответственно сокращением субвенций государства ПФР, необходимость которых вызвана недостаточностью страховых взносов на их выплату, о чем уже говорилось.

В формулу исчисления пенсий введены новые элементы: индивидуальный пенсионный коэффициент (о котором уже шла речь) и стоимость одного коэффициента.

Индивидуальный пенсионный коэффициент - синтетический показатель, отражающий одновременно длительность страхового стажа и отношение пенсионного капитала застрахованного к той его сумме, которую он мог иметь, если бы его страхуемый заработок достигал максимального предела, установленного для уплаты страховых взносов в соответствующем году. Зависимость индивидуального заработка застрахованного от показателя, ежегодно устанавливаемого Правительством РФ, скорее всего, приведет к предсказуемому снижению темпов роста размера индивидуального пенсионного коэффициента в каждом следующем году по сравнению с предыдущим, поскольку максимальный порог страхуемого заработка увеличивается ежегодно, тогда как заработная плата основной массы работающих в течение ряда лет остается без изменений.

Стоимость одного коэффициента - еще один элемент, не известный ранее пенсионной системе. Он также устанавливается ежегодно в централизованном порядке и, как и максимум страхуемого заработка, не зависит от результатов конкретной трудовой деятельности застрахованного. О размере коэффициента в соответствующем году будущему пенсионеру станет известно только в момент назначения пенсии. Следовательно, новое пенсионное законодательство полностью лишило застрахованных возможности отслеживать процесс накопления своих пенсионных прав, что резко снизило стимулирующее значение пенсионной системы в целом.

В-четвертых, механизм индексации размеров страховых пенсий по росту потребительских цен Федеральный закон "О страховых пенсиях" заменяет "корректировкой" страховых пенсий, т.е. повышением их размеров в связи с увеличением стоимости пенсионного коэффициента, методика определения которого утверждается Правительством РФ.

В-пятых, отменено жизненно важное для пенсионеров право на ежегодный перерасчет трудовой пенсии в связи с реальным увеличением суммы пенсионного капитала у тех, кто продолжает работу после ее назначения. Сумма его увеличения полностью девальвирована, поскольку в основу такого перерасчета положена величина индивидуального пенсионного коэффициента, максимальное значение которого не может превышать 3.

Практика применения указанного Закона уже свидетельствует о том, что даже при максимальном заработке, с учетом которого определяется ИПК, размер пенсий тех, кому пенсия назначается после 01.01.2015, существенно ниже по сравнению с пенсиями, назначенными при прочих равных условиях до 01.01.2015.

Таким образом, оценивая очередную пенсионную реформу, можно сделать, к сожалению, только однозначный вывод: наступление на права трудящихся в сфере пенсионного страхования продолжается. И уже идет обсуждение проектов новых судьбоносных для старшего поколения решений: о повышении пенсионного возраста, об отмене выплаты пенсий работающим пенсионерам и др.

В заключение: ответ на вопрос, поставленный в названии данного параграфа, можно сформулировать следующим образом - у страховой пенсионной системы после ее очередного реформирования будущего нет. Низкий уровень пенсионного обеспечения даже при самых благоприятных показателях (длительном страховом стаже и высоком страхуемом заработке) полностью лишает ее здравого смысла и стимулирует работающих искать индивидуальное решение проблемы своего обеспечения в старости, как правило, "вне правового поля".

....