Про приватизацию и приватизаторов. Часть III

продолжение

ПРИВАТИЗАЦИЯ и ее БЕНЕФИЦИАРЫ

Второй этап. Денежная приватизация 1994-1997 гг.

В июле 1994 г. срок ваучерной приватизации истек и с выходом Указа Президента РФ от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» начался следующий - денежный этап приватизации государственной собственности. На этом этапе от бесплатной и быстрой раздачи собственности предстояло перейти к ее реальной продаже в ходе относительно "медленной"  приватизации. В интересах привлечения стратегических инвесторов предполагалось выставлять на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы крупные пакеты акций - не менее 15-25% уставного капитала предприятия. Таким образом, денежный этап приватизации должен был обеспечить выполнение трех стратегических задач:

- сформировать инвестора, владеющего значительными пакетами акций;

- обеспечить приватизируемые предприятия средствами, необходимыми для проведения структурной перестройки ( согласно Указу 51% от продажной цены передавалось приватизированному предприятию для реструктурирования и развития производства);

- способствовать наполнению доходной части бюджета за счет поступлений от приватизации; 

Залоговые аукционы.

Если на этапе массовой приватизации директора стремились направить приватизацию в выгодное для себя русло, то в ходе первого периода денежной приватизации главной их целью стало не допустить смены собственников. Одновременно с этим усилилось давление на приватизацию и со стороны региональных элит. Окрепшие и получившие серьезные властные полномочия представители региональной элиты выступали против единых норм, правил и темпов приватизации. Каждый региональный руководитель стремился осуществлять приватизацию в своем регионе в соответствии с выгодной для него схемой. Стараясь разрешить непрекращающиеся разногласиям с региональными элитами в вопросах разграничения собственности Правительство РФ пошло на подписание  договоров между федеральным центром и регионами. 

Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач – пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе. На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов.

 Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

Итак, темпы приватизации снизились, если за 1992-1994 гг было приватизировано 111 629 предприятий, то за 1995-1997 гг. всего 17 865., соответственно снизились и поступления от приватизации в бюджет.

В тоже время, как отмечают эксперты, изменился профиль предприятий, прошедших акционирование, теперь это были крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.

При составлении бюджета на 1995 год Госкомимущество заложило в расчет доходов от приватизации продажу пакетов акций нефтяных компаний. Но практически сразу же после принятия бюджета, в преддверии очередных парламентских и президентских выборов, Государственная дума запретила продавать предприятия ТЭК. Тогда глава ОНЭКСИМбанка В.Потанин предложил Правительству идею залоговых аукционов. Схема была простой: государство передавало банкам на конкурсной основе во временное управление контрольные пакеты акций нефтяных компаний. В обмен на акции Правительство получало кредит от банков, средства которого шли на погашение бюджетных расходов. По окончании срока Правительство либо гасило кредит, либо акции переходили в собственность банков. Поскольку средств на погашение кредитов у Правительства не было, всем участникам с самого начала было ясно, что через год–два залогодержатели превратятся в собственников.

31.08.1995 Президент подписал Указ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». 25 сентября 1995 г. и.о. председателя Госкомимущества Альфред Кох подписал первую версию списка государственных компаний, подлежащих приватизации (первоначально планировалось продать пакеты 43 предприятий). И уже в декабре были проведены первые аукционы по продаже акций 12 предприятий. Под залог предлагались акции "Сургутнефтегаза", ЮКОСа, СИДАНКО, "Сибнефти", "Норникеля", "Мечела", НЛМЗ и других. Общая сумма займов по одним оценкам составляла около 800 миллионов долларов, по другим оценкам около 650 миллионов долларов. Общая сумма поступлений в бюджет составила $886,1 млн, что на тот момент составляло 1,85% доходной части федерального бюджета. Проводили аукционы Госкоимущество и подчиненный правительству РФ Российский фонд федерального имущества.

Стоящие на разных идеологических позициях экономисты и аналитики в подавляющем большинстве к прошедшим в этот период залоговым аукционам относятся крайне отрицательно. Они считают, что эти сделки носили не экономический, а политический характер, потому как государственная собственность продавалась по сильно заниженной цене и без предпродажной подготовки предприятий, в следствии чего дать аукционам реальную экономическую оценку невозможно. К тому же отсутствие обременительных условий в отношении передаваемых в залог предприятий, с учетом того, что реальные инвестиции в производство новых "владельцев" (залогодержателей) были минимальны,  делало их будущее в плане дальнейшего развития и принадлежности неопределенным. А самое главное то, что конкурсы проводились среди определенного круга "заинтересованных лиц" с заранее известными победителями, куда "рядовому" инвестору ход был закрыт.

В результате залоговых аукционов пакеты акций ведущих российских предприятий достались в основном двум банкам — Менатепу и ОНЭКСИМ-банку. Все это дает право говорить, что аукционы явились "крупнейшей приватизационной аферой", в ходе которой наиболее привлекательные российские предприятия были переданы в руки "своих" людей. Т.е. в период залоговых аукционов крупный российский капитал получил возможность занять привилегированное положение, которой он не преминул воспользоваться, что дало толчок к возникновению и развитию такого известного явления как "российская олигархия".

Таким образом залоговый период приватизации проходил под знаком интеграции финансового и промышленного капитала и был связан с созданием в России влиятельных финансово-промышленных групп. Это был последний период массовой продажи крупных производственных объектов. Согласно данным Госкомстата, в результате выполнения Государственной программы приватизации 1992-1997 гг общее число приватизированных предприятий достигло 129 521.

Третий этап. Точечная приватизация 1997-2001 гг

В научной литературе этот этап принято считать так же этапом совершенствования приватизационного законодательства, при этом специалисты расходятся во мнении с какого момента начинать его отсчет. Одни считают, что с весны 1997 года, т.е. с проведения конкурса по продаже блокирующего пакета акций телекоммуникационного холдинга Связьинвест, другие - что с лета 1997, т.е. с момента подписания и вступления в силу ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 03.07.1997г.

Закон о приватизации 1997 года частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

Новый закон отменял безвозмездный характер приватизации и резко ограничивал льготы для трудовых коллективов; не допускал быстрой и массовой приватизации; предоставлял региональным властям право оказывать влияние на процесс приватизации компаний в регионах. Последнее многие аналитики считают заметной "регионализацией" приватизационного процесса. С выходом закона приватизация переставала быть обязательным к выполнению ежегодным плановым заданием Правительства и должна была осуществляться в соответствии с прогнозным планом ежегодно утверждаемым Государственной Думой (при этом не перестала быть доходной частью пополнения бюджета).

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27, 29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

В общем итоге закон ставил точку на массовой приватизации государственной собственности и одновременно явился толчком к ее обратному процессу - процессу деприватизации или национализации, которая проявлялась по-разному: в попытках пересмотреть результаты инвестиционных конкурсов; судебном признании недействительности некоторых сделок; росте числа государственных предприятий после банкротства за долги бюджету на региональном уровне и аресте акций за долги. Так если в конце 1997 года насчитывалось 143 тыс. государственных предприятий, то к 2001 году их было уже 151 тыс., на муниципальном уровне этот процесс протекал еще активнее - за этот же период число муниципальных организаций и предприятий увеличилось на 39 тыс.

Финансовый кризис лета 1998 г. серьезно сказался на российской экономике: ряд крупных банков рухнули, инвестиции в основной капитал сократились, выросли инфляция и цены, обострилась проблема неплатежей. На этом неблагоприятном фоне процесс приватизации приостановился. С началом экономического оживления вопросы реформы собственности вновь вышли на первый план. однако с учетом обретенного как негативного, так и позитивного опыта, требовали пересмотра принципов и приоритетов.

В сентябре 1999 г. Правительство принимает новый программный документ Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, где была дана общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам:

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

– не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

– структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

– привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

– в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках»

Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.

часть 1 раздела II Концепции

По данным, указанным в Концепции, РФ в 1999 г являлась участником (акционером) в 2 500 акционерных обществах, где ее доля превышала 25% уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, а так же в ведении государства находилось почти 41 тысяча ФГУПов и ФГУ .

Согласно Концепции, изменение приоритетов государственной политики в области приватизации, разработка и реализация новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, в результате должна привести к устранению негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере. Документ декларировал, что отныне целью государственной политики в области приватизации становится кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом. В качестве основных объектов имущественной политики государства в части управления своим имуществом в Kонцепции выделялись:

1) унитарные предприятия и бюджетные учреждения,

2) хозяйственные общества с участием государства в капитале 

3) недвижимость.

В документе была заложена ориентация на постепенное количественное сокращение этих объектов из государственного ведения при параллельной реализации комплекса мер по улучшению управления ими. Соответственно составной его частью стал раздел, посвященный приватизации государственного имущества. Концепция предполагала:

-  дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности;

- расширение инструментария приватизации;

- принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;

- проведение коммерческих конкурсов с социальными условиями;

- определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и  т.д.

В соответствии с Концепцией в декабре 2000 г. Приказом Министерства имущественных отношений (МИО) № 148 «Об организации работ по повышению эффективности управления федеральным имуществом» был утверждён очередной План реорганизации, приватизации и ликвидации ФГУП на 2001 г. Согласно Плану, количеств ФГУП, которые необходимо подвергнут указанны процедурам, был определен в размер 3455 ед.,

Преобразованием значительной части ФГУП в АО с различной долей своего участия государство надеялось решить проблемы неэффективности государственного сектора экономики. Однако, ни этот, ни предыдущие, ни последующие планы реорганизации ФГУПов до конца выполнены не были. 

Итак, Концепция предопределила необходимость дальнейшей развития и доработки приватизационного законодательства на основе новых требований к проведению приватизации госсобственности. Одним из первых шагов в этом направлении стал новый федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», принятый в декабре 2001 г.

продолжение следует.

Про приватизацию и приватизаторов. Часть I

Про приватизацию и приватизаторов. Часть II