Афинская демократия

Многие современные государства склонны называть себя «демократиями» независимо от их реального политического строя. В итоге смысл понятия настолько исказился, что мало кто способен объяснить его изначальное значение. В реальности демократические государства существовали только в античности, и никогда позднее ничего подобного реализовать не удалось. Демократия античных Афин до сих пор остается эталоном, от которого необходимо отталкиваться.

Основная идея демократии заключена в том, что при конфликте интересов двух социальных групп приоритет имеет более многочисленная (или, как выразился Перикл, являвшийся бесспорным вождем афинской демократии в середине V в. до н. э.: «Так как у нас городом управляет не меньшинство, а большинство народа, то наш государственный строй называется демократией»). Достигается это в первую очередь процедурой принятия решений - их принимают сами граждане, как правило, на общем собрании, согласно принципу «один человек – один голос». Главный недостаток такого подхода – чрезвычайно большие затраты общественного времени, поскольку каждая проблема требует изучения, определения множества возможных решений и выбора лучшего варианта. Общее собрание может быть эффективным решающим органом для небольших коллективов, но по мере роста сложности проблем и числа вовлеченных требуются меры для увеличения производительности собраний. Самый простой и распространённый способ – отдать предварительную проработку вариантов в руки коллегиального органа меньшей численности. Параллельно ему же или другому органу можно поручить принимать оперативные или незначительные по важности решения, где цена ошибки меньше ущерба из-за промедления. Наконец, для текущего согласования действий и немедленных реакций лучше иметь одно лицо, облеченное властью. Так, например, обычно происходит при военных действиях, когда руководство армией отдается одному главнокомандующему. В итоге получается структура, напоминающая иерархическую, но это сходство обманчиво – при демократии приоритет всегда остаётся за решением, принятым нижележащим уровнем пирамиды. Иными словами, большинство всегда право.

Помимо принятия решений, любая власть реализуется через процедуру достижения поставленных целей. Для этого назначаются исполнители, которых власть контролирует и оценивает результаты их деятельности. Последнее особенно важно, чтобы принятые властью решения не остались на бумаге или не были реализованы в виде, выгодном исполнителям: власть должна оказывать на исполнителей давление наказанием виновных или нерадивых. Принцип пирамиды соблюдается и в ходе реализации власти: народное собрание контролирует и судит лишь важнейшие дела; менее значимые передаются на уровни выше. Как такая система была реализована в Афинах, описано в «Афинской политии» Аристотеля (откуда взяты все приведённые цитаты):

1) В основании афинской демократии находилось народное собрание (экклесия) – высшая власть в государстве. Экклесия была постоянно действующим органом. Примерно каждые 9 дней, точнее, 40 раз в году граждане собирались на заседание народного собрания на холме Пникс, где исполняли все функции государственной власти: принимали решения, избирали должностных лиц, принимали их отчеты и при необходимости определяли им наказание.  На заседаниях экклесии рассматривались важнейшие вопросы: объявление войны и установление мира, заключение союзов, дарование гражданских прав, защита страны, снабжение продовольствием, отчеты послов, дела, касающиеся религии, и многие другие.

В начале каждого года в экклесии решался вопрос, возникла ли необходимость в пересмотре старых и принятии новых законов. В случае положительного ответа тексты предлагаемых законов выставлялись на агоре для всеобщего ознакомления, написанные на больших досках. Далее следовала процедура их обсуждения  на высших этажах политической пирамиды, после чего законы выносились на голосование в народное собрание.

Гражданский коллектив такого густонаселенного полиса, как Афины, состоял из больших групп общих интересов – земледельцев и ремесленников, аристократов и простого народа, потомственных граждан и новичков. Отстаивать интересы своей группы на собраниях – типичная общегрупповая цель. Известно, что индивиды не станут прилагать никаких усилий для достижения общегрупповых целей, пока на них не будет оказано давление или каждому из них не будет предложен индивидуальный мотив. В государствах полисного типа все граждане были военнообязанными, причем вооружение было личным и хранилось дома. По этой причине вариант с давлением в Афинах был практически невозможен, и решение было найдено через введение оплаты за посещение.

«Плату за посещение народных собраний первоначально решили не вводить, но, когда на собрания не стал собираться народ и пританы (должность вроде спикера) должны были придумывать разные ухищрения, чтобы являлось число, достаточное для действительности голосования, сперва Агиррий изыскал средства для платы по одному оболу, а после него Гераклид Клазоменский, по прозвищу Царь, - по два обола; потом снова Агиррий - по три обола».

2) Ступенью выше мы находим народный суд (гелиею), куда ежегодно избирали 6 тысяч граждан - по 600 от каждой филы (Афины были разбиты на 10 фил – фактически избирательных участков, каждый из которых состоял, в свою очередь, из небольших несвязанных областей - демов, последних было в сумме около 170. Сделано это было намеренно, с целью ограничить влияние местных «авторитетов»).

Аристотель считает народный суд столь же важным элементом демократии, как и народное собрание, и делает акцент на количестве судей – чем их больше, тем меньше вероятность коррупции и субъективных предпочтений. Назначение судей из простых граждан противоречит привычной для нас практике профессионального судопроизводства, но в Афинах народное собрание не плодило законы со скоростью лазерного принтера. Этим грешат современные законодательные органы, выступающие в роли придатка государственной бюрократической машины. Именно благодаря их активности для изучения законодательства начинают требоваться годы, и тогда неизбежна профессиональная специализация на юриспруденции – бюрократия плодит бюрократию. Но при любом количестве изданных законов реальная жизнь сложнее, и судьи вынуждены выносить решения не только согласно букве закона, но и по своему внутреннему убеждению. Суд, составленный из профессиональных юристов, всегда будет отстаивать интересы бюрократии. Народный суд является, таким образом, обязательной частью того строя, который претендует называться демократией.

«Судьями могут быть люди, имеющие свыше тридцати лет от роду, при условии если они не состоят государственными должниками или не лишены гражданской чести.

Большинство судебных отделений состоит из пятисот одного члена, [им предоставляется судить по общественным делам]. Когда требуется поставить особенно серьезное дело на обсуждение тысячного состава, в гелиею собирается двойной состав суда. Дела исключительной важности передаются на рассмотрение тысячи пятисот судей, т.е. тройного состава суда».

Суды заседали постоянно, всем народным судьям полагалось жалование. Распределение судей, а также дел по отделениям производилось по жребию. Голосование было тайным, но было организовано так, что позволяло выявить воздержавшихся. Их лишали дневного жалования. 

3) Третью ступень пирамиды занимал Совет пятисот (Буле) - рабочий орган народного собрания, формируемый по процедуре, установленной одним из авторов афинской демократии – Клисфеном. Каждая фила избирала от себя пятьсот кандидатов, после чего из их числа по жребию отбиралось пятьдесят. Жребий сделал невыгодным подкуп избирателей и практически устранил коррупцию на выборах.

Совет избирался ежегодно, вторичное избрание гражданина допускалось только через несколько лет и лишь дважды в жизни. Как и экклесия, Совет пятисот был задействован во всех властных функциях:  принятии решений, контроле и определении ответственности:

«Совет составляет предварительные заключения для внесения в Народное собрание, и народ ни по какому вопросу не может вынести постановления, если об этом не состоялось предварительного заключения Совета.

Совет судит большинство должностных лиц, и особенно тех, которые распоряжаются денежными суммами. Но его приговор не имеет окончательной силы и может быть обжалован в суде. Также и частным лицам предоставляется право подавать заявления относительно любого из должностных лиц, обвиняя его в том, что оно поступает противозаконно. Но и этим должностным лицам, в случае если Совет признает их виновными, возможна апелляция в суд.

Помимо всего этого Совет производит докимасию (проверку) кандидатов в члены Совета на следующий год и девяти архонтов (высших должностных лиц). Притом прежде он имел право окончательного отвода кандидатов, теперь же им предоставляется право апеллировать в суд.

Далее, Совет следит и за построенными триерами, за оснасткой их и за корабельными парками, строит новые триеры или пентеры, в зависимости от того, какой из этих двух видов решит построить народ, дает им оснастку и строит парки. А строителей для кораблей выбирает народ поднятием рук. Если Совет не передаст этого в готовом виде новому составу Совета, он не может получить полагающуюся награду, так как ее получают при следующем составе Совета. Для постройки триеры он избирает из своей среды десять человек в качестве строителей триер.

Наконец, Совет наблюдает и за всеми общественными зданиями и, если найдет тут проступок с чьей-нибудь стороны, о виновном докладывает народу и, дав заключение о его виновности, передает дело в суд».

Отметим, что подрядчиков по основным расходным статьям (как можно догадаться, в Афинах это было строительство военных кораблей и сооружений) утверждало народное собрание – очевидно, во избежание коррупции.

«Кроме того, Совет подвергает докимасии инвалидов. Существует закон, который повелевает Совету производить докимасию людей, владеющих имуществом не свыше трех мин и имеющих настолько серьезные телесные недостатки, что не могут заниматься никаким ремеслом. Закон повелевает выдавать этим людям из казны на содержание каждому по два обола в день. И есть у них казначей, избираемый по жребию».

Демократия - принятие решений в интересах большинства - никак не мешала гражданам Афин поддерживать социально незащищенные малые группы.

4) Вершина пирамиды.

Афинская пирамида власти строилась не по принципу иерархии (единоначалия), а как  сложная гетерархическая система, где граждане, занимающие более низкое положение в рамках одной иерархии (например, военной), вполне могли занять более высокую позицию во многих других возможных отношениях (например, экономически или в подсистеме гражданских/религиозных магистратур). Следовательно, нельзя сказать, что один гражданин был выше другого в каком-то абсолютном смысле.

Ещё одна особенность формирования афинской «властной элиты» - полное равенство всех претендентов, обеспечиваемое простейшим способом:

«На все вообще должности, входящие в круг обычного управления, афиняне выбирают кандидатов по жребию.

Прежде всего, есть десять казначеев Афины. Избираются они жребием по одному из каждой филы - из класса пентакосиомедимнов (богатейшие граждане), согласно закону Солона (этот закон все еще сохраняет силу), но в действительности исправлять должность может всякий, кому выпадет жребий, хотя бы он был очень беден.

Далее, есть десять полетов. Избираются они жребием по одному из каждой филы. Они заключают все арендные контракты, устраивают торги на разработку рудников и на сбор податей совместно с казначеем воинской казны и лицами, избранными для заведования зрелищным фондом, в заседании Совета, а потом утверждают за теми, кому Совет определит поднятием рук, отданные с торгов рудники как приносящие доход - их сдают на три года, так и условно предоставленные - их сдают в аренду на десять лет. Кроме того, они продают с торгов в заседании Совета также имущество преступников, осужденных судом Ареопага, и прочих, а утверждают это девять архонтов. Равным образом, они передают Совету сведения и о податях, отданных на откуп на один год, причем записывают на выбеленных табличках имя откупщика и цену, за какую он взял откуп.

Еще избирают по жребию следующих должностных лиц: пять строителей дорог, которым вменяется в обязанность исправлять пути; для этого они имеют в своем распоряжении казенных рабочих».

Назначение на административные должности по жребию может показаться верхом непрактичности – нам постоянно внушают, что управление требует соответствующего опыта и образования. На что можно возразить как минимум дважды: во-первых, каким специальным опытом и образованием обладают наши бессменные президент, премьер-министр, губернаторы и прочие государственные и административные деятели? Во-вторых, основная часть афинских граждан в V веке до н.э. – это мелкие землевладельцы и владельцы семейных ремесленных мастерских. Большинство из них самостоятельно принимало управленческие решения во всем, что касается собственного бизнеса, и несло по этим решениям полную ответственность. Ещё одна особенность  руководства мелким бизнесом – вынужденная универсальность; владельцам приходится разбираться сразу во многих предметах. Что касается размеров бизнеса, то согласно результатам исследовательского проекта Безансонского университета бедные крестьяне имели 1-3 рабов, занятых в производстве, средние — до 5-7. Если вспомнить классическую норму управляемости – 7 подчиненных – нетрудно прийти к выводу, что принципиально крупный управленец отличается от владельца малого бизнеса только масштабом распоряжаемых сумм. В реальности ошибки владельца малого бизнеса бьют по нему намного больнее и быстрее, чем просчеты крупного управленца влияют на личное благосостояние последнего. Так что нет ничего удивительного в том, что средний афинский гражданин прекрасно справлялся с возлагаемой на него административной работой.

Кроме того, важную роль в функционировании демократического строя играли демы: именно демы принимали в число граждан сыновей демотов, управляли общественным имуществом, проводили свои собрания (по типу заседаний экклесии в Афинах), у них были свои выборные должностные лица, наконец, они влияли на подбор кандидатов для Буле. Именно демы являлись школой демократии, благодаря которой многие граждане приобрели необходимый опыт административной работы.

«Далее, десять логистов и при них десять синегоров. Перед ними должны сдать отчет все, кто исправлял какую-либо должность. Это - единственный орган, который контролирует сдающих отчеты и вносит дела об отчетности в суд. И если логисты уличат кого-нибудь в хищении, то судьи признают его виновным в воровстве и сумма обнаруженного хищения уплачивается в десятикратном размере. Если логисты установят, что кто-нибудь принял подарки, и судьи признают его виновным, то определяют его проступок как взяточничество; уплачивается и за это в десятикратном размере. Если логисты признают кого-нибудь виновным в неправильных действиях, судьи определяют его преступление как злоупотребление, и причиненный ущерб возмещается в настоящей своей стоимости.

Далее, избираются десять астиномов. Из них пять несут обязанности в Пирее (порт Афин, примерно в десяти километрах от города; в те годы был крупнейшим оптовым рынком и логистическим узлом Средиземноморья) пять - в городе. Они следят за флейтистками, арфистками и кифаристками, чтобы нанимались не дороже двух драхм, и, если одной и той же станут добиваться несколько человек сразу, они кидают между ними жребий и отдают ее внаймы тому, кому выпадет жребий».

Как видим, граждан Афин не слишком волновали рыночные свободы, так превозносимые современными либералами. Куда больше их заботила стабильность цен, и они не стеснялись принимать меры (вполне адекватные, кстати) против их роста, надувательства и спекуляций.

«Избираются по жребию также десять рыночных надзирателей - пять для Пирея, пять для города. На них возлагается законами обязанность наблюдать за всеми товарами, чтобы их продавали без примеси и без подделки.

Еще избираются по жребию десять надзирателей за мерами - пять для города и пять для Пирея. Они наблюдают за всеми мерами и весами, чтобы торговцы употребляли правильные.

Далее, хлебных надзирателей, избирающихся по жребию, раньше было десять - пять для Пирея и пять для города, - теперь же их двадцать для города и пятнадцать для Пирея. Они наблюдают прежде всего за тем, чтобы на рынке зерновой хлеб продавался добросовестно; далее, чтобы мельники продавали ячменную муку в соответствии со стоимостью ячменя, а булочники - пшеничный хлеб в соответствии с ценой пшеницы, и притом чтобы булки имели такой вес, какой они им укажут. Закон велит надзирателям устанавливать это.

Далее, избирают по жребию десять портовых попечителей. Им вменяется в обязанность наблюдать за торговыми пристанями, и из приходящего в хлебную пристань хлеба они должны заставлять торговцев две трети доставлять в город».

Торговля в Афинах велась под пристальным вниманием государства. Что было весьма разумно, так как Афины критично зависели от морских поставок зерна, и торговцы наверняка вздули бы цены, появись у них такая возможность.

5) Сменяемость.

«Военные должности можно занимать по нескольку раз, а из остальных ни одной нельзя занимать вторично; только членом Совета можно быть дважды».

Запрет вторичного занятия должностей также противоречит современному тезису «управленческого опыта». Между тем, обоснование данного положения элементарно: любая официальная должность с легальными полномочиями даёт возможность занимающему её навязывать свою волю, опираясь на поддержку государства. С учётом того, что определённый процент людей всегда относится к категории «лиц с пониженной социальной ответственностью», такие люди будут стремиться использовать власть в своих интересах. Чем больше временной интервал между сменами власти, и чем откровеннее происходит личное обогащение, тем выше вероятность использования властных полномочий (административного ресурса) для узурпации власти. Именно благодаря коротким срокам наделения властью и обязательной сменяемости историки отмечают полное отсутствие бюрократического аппарата в системе управления полиса.

Отметим ещё одну деталь. Определяющая черта качественно спроектированных институтов – повторяемость, воспроизводимость, деперсонализация – предполагает принцип «люди меняются, нормы остаются». Деперсонализация есть черта рационального управления. В этом плане управление в Афинах было в высшей степени рационально.