Прямая демократия

Удешевить процедуру выборов можно, используя современные электронные технологии. В России эту идею подробно описали Леонид Волков и Фёдор Крашенинников в своей книге "Облачная демократия". Идея достаточно очевидна: с наступлением эры компьютеров и интернета можно подтверждать свой голос (личность) электронной подписью. Что технология отработана, достоверна и безопасна, вам подтвердит любой бухгалтер, работающий с системой клиент-банк. Электронный способ голосования не только значительно дешевле традиционного, но и открывает ряд новых возможностей. Авторы приводят следующие:

1. Возможен переход от дискретных и достаточно редких выборов к постоянному наблюдению за выбранными персонами. Избиратель может в любой момент отозвать свой голос, и если уровень доверия падает ниже определённого порога, избранное лицо автоматически отзывается.
2. Можно устраивать для избирателей мини-экзамен на адекватность. Несколько простых вопросов позволят отсеять таких, кто не в состоянии правильно ответить на простейшие вопросы.
3. Можно вынести общение избранников со своими избирателями в сеть (авторы называют эту процедуру «принудительная честность»). Нерешенные проблемы, уклончивые или ложные ответы станут видны всем пользователям сети, что не добавит политику популярности.
4. Матричное делегирование. Можно наделить избирателя несколькими голосами – по числу независимых областей, где требуются специфические компетенции представителей. Более того, можно голосовать самому, а можно передать свой голос выбранному эксперту. В этом случае вес голоса каждого эксперта складывается из числа переданных ему голосов.  

Конечно, электронные технологии не решают основную проблему – избиратели по-прежнему вынуждены судить о качествах кандидатов только на основании той информации, которую им преподнесёт сам кандидат или его PR-команда.  Однако нам ничто не мешает использовать электронную технологию для реализации элементов прямой демократии – голосования сразу за те или иные законы, без использования депутатов в качестве посредников. Основной аргумент в пользу такого подхода: законодательная деятельность – это установление обязательных норм и ограничений. Какие нормы человек будет скорее соблюдать: навязанные ему внешне или те, за которые он сам голосовал?

У Волкова и Крашенинникова эта идея не нашла развития, но она понемногу набирает популярность на другом краю континента: Иван Бло, бывший депутат французского парламента и бывший депутат Европарламента активно пропагандирует идею прямой демократии в своих работах. Дальнейший текст будет базироваться на последней книге Ивана Бло «Прямая демократия. Единственный шанс для человечества» – Москва, Книжный мир, 2015.

Вариант 2. Прямая демократия.

Полноценная прямая демократия представляет собой такое политическое устройство, при котором граждане непосредственным образом исполняют функции всех трёх ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Историческим примером этой модели являются древнегреческие Афины: народное собрание голосовало за принятие законов, принимало решение о вступлении в войну и о государственном бюджете. Собрание представляло собой судебную власть:  именно так был вынесен приговор Сократу – судом, сформированным из нескольких сотен афинских граждан. Собрание избирало людей, занимающих государственные должности (то есть исполнительную власть оно всё-таки делегировало). Объём решений, необходимых для организации общественной жизни, с течением истории постоянно возрастал, что привело к выделению судебной власти в отдельную часть государственной машины, а в области законодательства наиболее близкая к прямой демократии модель сохранилась только в Швейцарии. На уровне местного самоуправления элементы прямой демократии можно найти сегодня в США, Германии и Италии. Все остальные страны с «демократическим» общественным устройством придерживаются модели представительной демократии, когда осуществление власти делегируется парламенту, правительству и органам судебной системы, действующим каждый в своей области.

Исторический опыт показывает, что такие представители склонны отдаляться от народа и вести собственную политическую игру, отвечающую их интересам, - и таким образом возникает олигархия, когда власть сосредоточена в руках небольшой группы людей. Депутаты получают указания, как они должны голосовать, от поддерживающих их групп или даже от правительства, часто по телефону. Таким образом, разделения власти на законодательную и исполнительную больше не существует. Членами правительства часто являются лидеры партии, набравшей большинство голосов. Более того, фактически законодательная власть сосредоточена в руках представителей исполнительной власти, которые имеют право инициировать законопроекты и составляют их в своих министерствах. Многие депутаты и сенаторы не дают себе труда заниматься этой юридической работой и ограничиваются тем, что подписывают документы, составленные для них чиновниками кабинета министров.  Те, кто по-настоящему мог бы контролировать правительство (парламентское большинство), этого делать не хотят, подчиняясь партийной дисциплине. Те, кто хотел бы контролировать правительство (оппозиция), этого делать не могут, поскольку находятся в меньшинстве. 

В конце концов, депутат не может голосовать по совести, свободно выражать свою волю, так как обязан подчиняться политической группе, которой принадлежит, под угрозой не быть внесенным в список партии на следующих выборах и не переизбраться. В реальности, прежде чем нести ответственность перед народом, он отвечает перед руководителем своей партии. Руководитель партии, в свою очередь, зависим от поддерживающей его группы (олигархии). Современная олигархия – это группа не только «представителей крупного монополизированного капитала», в неё входят руководители государства, наёмные управляющие крупных предприятий, лидеры банковских, культурных и прочих лобби, оказывающих давление на власть, а также главы СМИ. И в любой стране эта группа, придя к власти, преследует исключительно свои групповые интересы.

И это - проблема не только современной России. В США она стала актуальной более 100 лет назад, когда в результате индустриализации часть населения обогатилась, а многие рабочие и фермеры оказались в нищете.  Но реформы и изменение экономической политики были не интересны парламентам штатов, которые повсеместно оказались под влиянием коррумпированных партийных структур. Например, Калифорнию прибрало к рукам акционерное общество железных дорог «Southern Pacific». Именно эта компания определяла кандидатов на выборы и диктовала им программу действий. «Финансовое могущество железнодорожной компании позволило ей не только создать сильные лобби, но и влиять непосредственно на сами выборы. За счёт финансовой помощи «Southern Pacific» контролировала предвыборные съезды политических партий и назначение на важные должности. Множество людей получали деньги от компании, множество предприятий работали под её прикрытием, начиная с основных газет штата. Коррупция была типичным средством, которое использовала железнодорожная компания для контроля власти».

А вот как описывает ситуацию в современной Германии один из ведущих специалистов в области права профессор Ханс Херберт фон Арним: «Если представительная демократия означает правление народа народом и для народа (Авраам Линкольн), то эти принципы совершенно не действуют в политическом режиме, который считается самым либеральным из всех, которые знала Германия. Каждый немец имеет полную свободу подчинения законам, которые он никогда не устанавливал; он имеет право восхищаться конституцией, за которую никогда не голосовал; он вправе свободно прославлять политиков, которых он никогда по-настоящему не выбирал и которым должен щедро платить из своих налогов, хотя его мнение об использовании этих налогов никого не интересует. Немцы отдают своему государству половину всех доходов при том, что их согласия никто никогда не спрашивал, они содержат такое государство, которое даже не в состоянии выполнять свои основные функции – обеспечение безопасности, соблюдение прав и социальной справедливости… Более 20 миллионов наемных работников вольны платить завышенные суммы в обязательные пенсионные фонды, не зная при этом, смогут ли получить свою пенсию. Мы должны аплодировать государству, которое, не поинтересовавшись нашим мнением, обязало нас поменять марку на евро, которое за два с половиной года потеряло четверть стоимости, государству, которое субсидирует предприятия и людей, которые в этом совершенно не нуждаются, которое потворствует лени тех, кто не желает работать, давая им средства на проживание. Если такие люди ещё и нелегально работают, то их положение в два раза лучше тех, кто работает рядом с ними, соблюдая при этом закон… Мы должны поблагодарить наше государство за миллионы, которые оно нам даёт, предварительно забирая их у нас. Это государство берёт у нас из правого кармана, чтобы положить в левый, вычтя увесистую часть на содержание политиков и бюрократов. В современной Германии что-то безнадёжно испорчено».

О политиках фон Арним высказался так: «Все политики без исключения так упорно стараются сохранить правила, которые обеспечивают им преимущество, что встают единым фронтом против любых преобразований. О какой демократии может идти речь, если все её институты настолько деформированы, что избиратели никого не могут призвать к ответственности – настолько эти зоны ответственности распылены, и при этом исчез главный элемент демократии, а именно возможность менять политиков, находящихся у власти». В итоге избиратели чувствуют, что у них нет никакой власти, в Германии возрастает неучастие в политической жизни и снижение численности партий, а также наблюдаются обескураживающие результаты опросов, показывающие, что граждане больше не доверяют никаким политическим партиям.

Аналогичная ситуация сложилась и во Франции. Опрос, проведенный в 2009 году, показал следующее: средняя оценка, выставленная современной политической системе, составила 3,9 из 10 против 4,7 девятью годами ранее. Прессе доверяют лишь 38% французов, но в лидерах недоверия – политические партии, получившие лишь 18%.

Так чем же отличается ситуация в Швейцарии? Сразу отметим, что как и в других странах, здесь работает выборный парламент. Но при этом народ имеет возможности прямого принятия законов как на федеральном, так и на местном уровне.

На федеральном уровне доступны следующие законодательные инструменты:

Обязательный конституционный референдум. Любое изменение парламентом конституции выносится на народное голосование. Проект изменений принимается, если получает большую часть поданных голосов. Кворум для этого не требуется, но необходимо, чтобы согласие выразили граждане большинства кантонов. Начиная с 1948 года парламент вынес на народное голосование более 299 законопроектов, из которых были одобрены 70%.

Факультативный законодательный референдум. 50 000 избирателей (то есть 1%) или 8 кантонов могут потребовать, чтобы закон, принятый парламентом, был вынесен на референдум. На сбор подписей отводится 100 дней. В течение этого периода закон не действует. Он вступает в силу после одобрения большинством поданных голосов (это своего рода «тормоз» в отношении нежелательного людям изменения законодательства).

Народная инициатива. Посредством петиции, подписанной 100 000 граждан (2%), может быть выдвинут проект изменений в конституцию, который должен затрагивать только один вопрос (принцип единства содержания). На сбор подписей отводится 18 месяцев. Требования к подсчёту голосов остаются такими же, что и при проведении обязательного конституционного референдума. Народная инициатива может затрагивать любые вопросы, включая финансовые. Такое положение является своего рода «двигателем», позволяющим начать решение вопросов, от которых уклоняется парламент, но этого хочет большое количество граждан.

Парламент дает свою оценку предложенной инициативы. Также с его стороны может быть выдвинуто контрпредложение. В таком случае на голосование будут внесены оба проекта.

На местном уровне (уровне кантонов и коммун) прямая демократия развита ещё больше. Во всех 26 кантонах предусмотрено проведение обязательного конституционного референдума, а также возможность инициативы о пересмотре конституции и законодательной народной инициативы. Во многих кантонах проводятся обязательные или факультативные референдумы по законодательным или финансовым вопросам, на которых обсуждаются некоторые важные статьи расходов, как единовременных, так и регулярных. В 90% швейцарских коммун дважды в год проводятся общие собрания граждан, на которых разбирается деятельность коммуны, устанавливаются налоги, принимаются решения о расходах, превышающих определённую сумму (150 000 франков в кантоне Цюрих).

В целом швейцарский гражданин может голосовать за тексты законов (на референдумах по народной инициативе) муниципального, кантонального и федерального уровней. На самом деле 90% законов не подвергаются попыткам пересмотра, но наиболее важные законодательные тексты – почти всегда. В трети случаев законы, вынесенные на референдум, отклоняются.

Народная инициатива может затрагивать любой вопрос: от запрета на строительство мечетей до упразднения армии, пенсионной реформы или отмены какого-либо налога. Поскольку речь идёт о конституционной инициативе, никакой конституционный суд вмешаться не может (в отличие, например, от США).

Результаты.

Прямая демократия в Швейцарии сформировала политическую стабильность высокой степени. Она вынуждает политические партии держаться в определенных рамках, поскольку угроза проведения референдума охлаждает даже самых экстремальных политиков. У граждан возможность высказать своё мнение и выступить с законопроектом устраняет необходимость устраивать уличные демонстрации. Опросы общественного мнения показывают, что 80% швейцарцев считают, что могут влиять на политику своей страны, в отличие от 40% французов.

Эмпирические исследования, проведенные профессорами Фельдом и Кирхгесснером, показали, что в тех странах, где прямая демократия предполагает проведение референдумов по вопросам налогообложения, государственных расходов и государственной задолженности, налоги и государственные расходы на 30% ниже, чем в странах с так называемой представительной демократией. Государственный долг ниже на 50%. Аналогичные результаты получены и в тех штатах США, где, подобно Швейцарии,  существует прямая демократия.

Участие граждан в решение других вопросов проще всего проиллюстрировать примерами:

В 2001 году была отклонена инициатива «Скажем Европе “да”» о вхождении в Евросоюз.

В этом же году народ отклонил инициативу о снижении военных расходов, при этом одобрив 84,7% голосов закон, направленный на ограничение государственного долга.

В 2003 году народ отклонил инициативу «За отказ от атомной энергетики».

2008 – отклонена инициатива по созданию единого фонда медицинского страхования – лишь 28,8% граждан были «за». В этом же году народ поддержал отмену срока давности для преступлений, связанных с детской порнографией.

В 2010 году народ одобрил инициативу о запрете строительства мечетей, несмотря на давление чиновников Евросоюза по этому вопросу.

Прямая демократия в США существует в трёх общественных установлениях:  референдум, инициатива и народная отмена полномочий (recall). На практике они применяются на уровне отдельных штатов и на местах, но не на федеральном уровне. При этом возможности в разных штатах разнятся. В 21 штате и округе Колумбия народу позволено издавать закон по собственной инициативе. Для этого следует собрать необходимое число подписей под соответствующей петицией, и после этого автоматически запускается процедура проведения референдума. В 18 штатах разрешается таким образом менять конституцию. В 26 штатах существует факультативный референдум, который позволяет голосовать против (или за) законов, уже принятых парламентом.

Народная инициатива очень популярна. В различных штатах с 1900 по 2007 годы прошло голосование по 2238 проектам, из которых 41% увенчался успехом. Американские штаты предоставляют своим гражданам больше полномочий, чем это делают немецкие земли, имеющие прямую демократию, поскольку здесь разрешено голосовать по вопросам, связанным с налогами, задолженностью и государственными расходами. По сравнению со штатами, где нет элементов прямой демократии, и где обычно 70-80% депутатов переизбираются, народ имеет реальное влияние в области законодательства. Всё это привело к росту популярности идеи внедрения прямой демократии на федеральном уровне – её поддерживают 60% американцев. При этом ни один штат, установивший у себя прямую демократию, не отказался от неё и не вернулся к режиму представительной демократии.

Мы не будем рассматривать особенности прямой демократии в Германии и Италии – если прямая демократия в Швейцарии существует 180 лет, в США – более 120 лет, то в Италии и Германии – примерно по 30 лет. Важнее понять, почему прямая демократия при всех её преимуществах так мало распространена в мире. Очевидно, что менее всего заинтересованы в распространении прямой демократии олигархические группы, находящиеся у власти, куда входят в том числе и действующие депутаты. Основной их аргумент: депутаты, прошедшие во власть благодаря  процедуре выборов, более компетентны, чем граждане в среднем (звучали такие заявления и в стенах  российского парламента).  Чтобы разобраться, ответим на два вопроса:

1. Являются ли избиратели некомпетентными?
2. Влияет ли прямая демократия на процесс принятия решений, привнося в него больше здравого смысла, или нет?

Первый вопрос можно переформулировать по-другому: достаточно ли умны граждане, чтобы выбрать действительно лучших кандидатов? Гораздо легче принять правильное решение при голосовании по точно сформулированным вопросам, чем избрать человека на основании данных им обещаний. Исследование Мичиганского университета в 1978 году показало, что на референдумах голосует 52% избирателей, регулярно читающих газеты, 35% голосуют только на выборах кандидатов, а 21% не голосует вообще. Среди избирателей, не читающих газет, только 14% голосуют на референдумах,  20% - на выборах, а 48% не голосуют. То есть процедура референдума в большей степени, чем обычные выборы, привлекает тех избирателей, которые лучше информированы и интересуются политикой. Получается, что избиратели, участвующие в референдумах, не представляют полностью всё население, а лишь ту его часть, которая  лучше образована и больше читает. Тем не менее, они представляют население в гораздо большей степени, чем избранники парламентов штатов.

В 1980 году разумность голосования избирателей в различных штатах изучала комиссия штата Нью-Йорк, и она пришла к выводу, что избиратели продемонстрировали удивительную зрелость, оказавшись способными принимать решения не из сиюминутных личных интересов, а принимая в расчёт общественное благо. Согласно отчёту комиссии «из 52 инициатив, за которых прошло голосование в различных штатах в 1978 году, избиратели не одобрили ни одного «пагубного» законопроекта, а в случае сомнений всегда голосовали отрицательно».

Здесь мы начинаем отвечать уже на второй вопрос, а именно, привносит ли прямая демократия больше здравого смысла в принимаемые законы. Несмотря на однозначно более высокую образованность парламентариев по сравнению с населением в целом, есть несколько факторов, работающих против представительной демократии.

Во-первых, парламентарии представляют собой ничтожную долю населения, к тому же локализованную в одном месте и достаточно сходных условиях. Поэтому информация, которой они обладают, поступает к ним по внешним каналам и неизбежно искажается. К тому же, даже если каждый парламентарий в отдельности информирован лучше, чем средний гражданин, объём информации, агрегируемый населением на референдуме, на несколько порядков больше, чем собранный депутатами, качество информации у населения лучше (оно получает её «из первых рук»), а спектр несравненно шире (голосуют представители разных слоёв, профессий и групп).

Во-вторых, политики в парламенте имеют собственные интересы, не совпадающие с интересами избирателей. Это расхождение в интересах особенно заметно, когда речь идёт о реализации проектов, связанных с престижем или с наращиванием расходов на правительственную деятельность. К примеру, уверены ли мы, что народ России поддержал бы проведение Олимпиады 2014 года и предстоящего чемпионата мира по футболу, проведи мы по этим вопросам референдум?

В-третьих, на голосование парламентариев влияют стоящие за ними олигархические группы, правительство, а в случае России – и президент.

 В-четвёртых, и подчеркну это особо, представители власти, находясь в весьма благополучной жизненной ситуации, теряют способность к здравому смыслу. Повседневный жизненный опыт, который получает любой из нас, сталкиваясь с обычными житейскими проблемами и решая их, приручает нас действовать в условиях неполной и недостоверной информации, а также в условиях ограниченных ресурсов. Мы принимаем решения, полагаясь на свой здравый смысл, и многие решения оказываются на самом деле ошибочными. Такие ошибки зачастую бывают весьма болезненными, и именно эта болезненность заставляет нас анализировать и делать выводы. Фактически мы вынуждены адаптироваться к неблагоприятной для нас внешней среде. И именно этого процесса постоянной адаптации стремятся избежать наши депутаты, повышая себе оклады и переизбираясь на свои тёплые кресла на очередных выборах.