О том как пишутся региональные стратегии

Насколько успешно региональные планы реализуются в России? – вопрос Владимиру Климанову. Но сначала пара слов о том, что такое наши общие финансы?

Что такое общественные финансы? В литературе встречается много разных подходов к их определению.

В России мы часто попадаем в ловушку неверной интерпретации переводных терминов. Отсюда и различные толкования. Я придерживаюсь максимально широкого подхода, полагая, что общественные финансы – это финансовые ресурсы, собранные от бизнеса и населения для решения государственных задач на всех уровнях: от местного самоуправления до международного. Это всё – «общественные финансы».

Включая как бюджетные, так и внебюджетные средства?

К сожалению, это распространенный подход, когда всё, что касается государственных финансов, сужается до «чистого бюджета». А всё, что за пределами бюджета, – это уже что-то другое – это внебюджетные средства. Хотя, когда смотришь на структуру привлеченных внебюджетных инвестиций, то видишь, что зачастую это инвестиции госкорпораций.

В отчетности Международного валютного фонда по России при расчете наших общественных финансов суммируют и госбюджет, и бюджеты государственных компаний, и компаний с госучастием. Почему этот подход мне кажется более правильным? Мы привыкли, например, говорить о том, что у РФ невысокий объем госдолга, и это правда. Примерно 15% от ВВП – это очень низкий уровень по сравнению с Японией, где долг 200%, или с Сингапуром, или с США, где долг составляет 100% от ВВП. Но если пересчитать показатели с долгами госкорпораций, то мы получим совсем иные числовые параметры долга.

Вспомните, в 2014 году глава Роснефти предлагал пустить средства Фонда национального благосостояния частично на покрытие обязательств компании. Так что риски несения страной субсидиарной ответственности по госкомпаниям есть. И потому правильно рассматривать их показатели как «общественные финансы».

Насколько открыт российский бюджет по сравнению с другими странами?

Когда смотришь на данные по другим странам, то понимаешь – наш бюджет намного более открыт. У нас даже есть публичная ежемесячная финансовая отчетность каждого региона в Казначействе.

Кроме того, я уже второй созыв член общественного совета при Минфине России и могу ответственно сказать, что, по крайней мере, при этом правительственном органе, до членов общественного совета доносится огромное количество нужных и ненужных бумаг для обсуждения и формального согласования. Более того, когда мы пишем свое особое мнение, а я делал это периодически, то оно ставится на контроль также, как и другие поручения, и проходит все бюрократические процедуры.

Что бы Вы считали правильным изменить?

Во-первых, во многих странах, в международных рейтингах бюджет часто верстают в нескольких вариантах, для разных социальных групп. Все-таки, каждый должен видеть – как бюджет на него работает. Например, есть бюджет для молодежи. У нас же до смешного доходит – мы иногда даже не знаем, сколько денег на науку выделяется, так как эти расходы распылены по разным разделам бюджетной классификации.

Во-вторых, бюджет практически не проходит широкого общественного обсуждения. В прошлом году, например, Основные направления бюджетной политики появились на сайте Госдумы за один день до внесения проекта федерального бюджета в Госдуму. Т.е. де-юре они были предоставлены на рассмотрение, но де-факто, за такие сроки его, конечно, никто не мог проанализировать.

И в-третьих, полностью закрыта от общественности деятельность контролирующих расходы бюджета структур. Профессионализм Счетной Палаты сегодня соответствует основным мировым стандартам деятельности высших органов госаудита, но почему в России этот орган является закрытым, когда в других странах он, наоборот, максимально стремится к открытости и понятности обществу?

За последние годы мы высоко взлетели в рейтингах Международного бюджетного партнерства. Однако, теперь я думаю, что рейтинг, который будет составлен по итогам 2016 года, зафиксирует наш откат назад. Как минимум, потому что мы вернулись к однолетнему бюджету.

Вице-премьер Козак на сочинском инвестиционном форуме в феврале сказал фразу о том, что у нас региональные бюджеты заадминистрированы на 97%. Это значит, что в среднем степень свободы регионов в принятии каких-то решений, в т.ч., обсуждаемых с населением, распространяется всего на 3% бюджетных средств?

Также вице-премьер сказал, что у некоторых регионов этот показатель выше, чем 100 процентов. Это значит, что регион не только не имеет свободных бюджетных средств, но еще и должен профинансировать больше, чем у него есть финансов. В результате возникает либо, скрытый дефицит, либо нарушения.

Какова роль губернатора в этой ситуации?

Пост губернатора сегодня значит меньше, чем лет 15 назад. По крайней мере у него нет былой гибкости взаимодействия. Раньше основным налогом был налог на прибыль. И губернатор мог так или иначе договариваться с разными компаниями, чтобы они платили раньше или позже, чтобы ориентировались на планы администрации по развитию.

Сегодня основной налог в подавляющем большинстве регионов – это НДФЛ, на который региональная власть никак повлиять не может. Крупные игроки, с которыми можно было договариваться, централизовались в межрегиональных инспекциях. Попытки же создавать межведомственные комиссии из налоговиков, милиционеров и муниципалов, куда вызывают бизнес и говорят, что нужно выходить из тени, нужно платить НДФЛ – как показывает практика, мало эффективны.

По сообщениям СМИ, 70 регионов из 85 получают федеральные кредиты, поскольку полностью в долгах. Откуда эти долги взялись?

Многие согласны с тем, что повышенные обязательства региональных бюджетов возникли в течение последних лет и были связаны с повышением зарплат бюджетникам и другими требованиями федерального центра в связи с «майскими указами» Президента.

И что делать?

Минфин призывает регионы проводить программы оздоровления региональных финансов, мобилизовывать доходы (резервы, действительно, есть), оптимизировать расходы. Но по моим оценкам, реальные усилия региона могут привести, максимум, к тому, что он может снизить эту нагрузку на 10-20%. Такие действия не приведут к снятию проблемы в корне. Регионы все равно будут в долговой зависимости, в которой они оказались.

РБК писала о том, что Президент дал поручение за счет бюджета помочь регионам с большими долгами.

Получается какая-то отрицательная воронка. Вроде исходная задача была поставлена Президентом правильно, но вот ее механизм был выбран не самый корректный – всё возложили на плечи регионов, тем самым загнав их в тяжелое долговое состояние, а теперь мы их спасаем.

Что должно измениться, чтобы люди на местах, все же, могли принять участие в управлении финансами?

Межбюджетные отношения – это не экономический вопрос, а политический. Это инструмент по отношению к той политике, которая проводится. Сегодня региональные и муниципальные органы власти, прежде всего, ответственны перед федеральным центром. И потому они не заинтересованы, чтобы выстраивать адекватную политику по работе с местными сообществами в части доходов бюджета или управления расходами. Перераспределение части доходов в регионы ничего не решит. Общественные финансы невозможны без повышенной самостоятельности и ответственности разного уровня власти. А это политический вопрос.

Региональные стратегии развития приняты уже во всех регионах страны?

С формальной точки зрения стратегии уже есть почти во всех субъектах РФ. Исключения составляют сейчас всего четыре субъекта федерации. Стратегии принимались в разные годы, на разный период. Большинство – рассчитаны до 2020 года, чуть меньше – до 2025 или 2030 года. Есть стратегии, принятые всего на пяти- или шестилетний период, например, в Ивановской или Челябинской областях.

Стратегии пишут под копирку или индивидуально для всех регионов?

Набор целевых установок везде более-менее одинаковый и связан с повышением качества жизни и обеспечением экономического развития. Обычно также существует либо учет пространственного развития региона, либо сбалансированное развитие муниципалитетов. Где-то есть экологическая составляющая. Модной тенденцией стало в целевые установки ставить повышение качества госуправления.

Иногда цели региональных стратегий дословно повторяют друг друга. Да и текст стратегий обязательно включает «популярные» слова. Мы сделали сравнительный анализ: десять лет назад никто не знал слово «кластер», а сейчас только пять регионов не использовали кластерную идею в региональных стратегиях. Назвали известное явление новым термином, стали активно использовать сначала на федеральном, а потом и на региональном уровне.

Или другой пример – точки роста. Вот только в региональных стратегиях мы насчитали, как минимум, пять разных пониманий точек роста. Так что при всей внешней схожести стратегии очень разные. Единого рецепта их составления нет.

Принятые стратегии часто редактируются?

Часто. Некоторые регионы даже вносят изменения по несколько раз в год, как правило по разным мелочам. Бывает, что переписывают и основную часть. В этом случае формально действует старая стратегия, а по сути она уже новая. Часто стратегии переписываются с приходом новой региональной команды. Например, в начале 2012 года в Московской области лежал законопроект с готовой редакцией стратегии. Потом появился новый губернатор и объявил, что будет писать новую стратегию. Но вскоре он ушел, и в конце 2012 года появилась опять новая команда, которая сказала – мы будем писать свою стратегию. Такие заявления дезавуируют саму сущность стратегирования, – это, все-таки, инструмент долгосрочного видения, к тому же в стратегическом планировании есть принцип преемственности.

Согласно закону, региональная стратегия должна сопровождаться расчетом финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации.

С одной стороны, это понятно, нужно чтобы было меньше фантазий, но с другой – задача носит скорее умозрительный идеологический характер, чем не расчетный. Можно придумать сколько денег нужно для реализации стратегии, а вот реально ответить на этот вопрос очень сложно.

В своей практике мы используем два основных подхода. В первом случае, мы берем прогноз развития, считаем налоговую нагрузку и получаем объем бюджетных средств, которые тратим на стратегию. Во втором случае, берем инвестиционные планы крупнейших игроков, бюджетные инвестиции, федеральную адресную инвестиционную программу, суммируем их и получаем число. И потом сравниваем. Дальше находим разрыв в таких расчетах и задаем вопрос к администрации – что это? Это может быть недоучет каких-то игроков, например, Минобороны и его инфраструктурных проектов. А может быть, просто авторы стратегии лишнего нафантазировали.

Насколько часто встречаются «фантастические» проекты?

Во второй половине 2000-х годов я был членом межведомственной комиссии по рассмотрению региональных стратегий в регионах. Два раза в месяц мы собирались и рассматривали разного рода стратегические документы. Это было еще до кризиса, и «хотелки» регионов были просто фантасмагорическими. Например, в Якутии планировалось создание 8 новых городов. Откуда? Это новый ГУЛАГ, это новые военные строители или это китайцы, которых планировалось пригласить?

Ситуация не сильно изменилась и сегодня. На последнем Восточном экономическом форуме во Владивостоке одна из дискуссий была посвящена демографическим ограничениям. В стратегических документах предполагается, что население Дальнего Востока должно увеличиться на 300 тыс. человек к 2025 году. Кем будут эти люди? В целом по стране тренд демографического роста в последние годы переломился – естественный рост сменился убылью. Миграционный поток в регион не идет. Единственное предположение, что это китайцы. Мы этого хотим или просто пишем то, что будет приятно увидеть политикам?

Стратегирование – это всегда лавирование между желанием и возможностями. Ресурсные ограничения для любого стратегирования – это очень важная вещь. Бесполезные «хотелки», которыми страдали многие регионы несколько лет назад, надо «убивать».

Но ведь фантазии есть и на федеральном уровне? Вы о них даже уже сказали.

Да, на федеральном уровне тоже существуют такие фантастические документы. Их давно уже надо «прочекинить», и дать регионам ответы на их вопросы. Например, как будем сшивать российскую железнодорожную систему с китайской? Через Самару или нет? Будет ли в этой схеме Челябинск, который сейчас свою стратегию пишет?

Государство регулирует процесс написания региональных стратегий?

Есть требования федерального закона №172-ФЗ 2014 года «О стратегическом планировании», который определяет совокупность документов стратегического планирования на уровне субъектов федерации. И есть рекомендации Минэкономразвития, которые уточняют как региональная стратегия должна выглядеть, что в ней должно быть, что должно учитываться, какие документы из нее должны вытекать и пр.

Как я понимаю, существует две основных проблемы. Одна из них связана с тем, что региональные стратегии пишутся в условиях, когда нет федеральных стратегических документов…

Да, закон обязывает при разработке региональных документов полностью учитывать федеральные наработки. Но при этом, например, концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года была принята еще в ноябре 2008 года и сегодня она, очевидно, морально устарела. Стратегия пространственного развития РФ, хотя она предусмотрена федеральным законодательством, еще только разрабатывается. Во многих отраслевых стратегиях есть явно нестыкующиеся моменты. Так, в стратегии развития железнодорожного транспорта есть не только мост на Сахалин, но и мост с Чукотки на Аляску к 2035 году! Мы, правда, верим в это? Мы в Якутске не можем построить мост через Лену. Но закон обязывает закладывать в региональные стратегии эти пункты.

Вторая проблема связана с тем, что условия развития нестабильны, линейные зависимости не работают, и непонятно как строить стратегический вектор?

Мне часто приходится слышать, о том, что нельзя писать стратегию региона, например, в условиях его демографического сжатия. Уверен, должна быть стратегия управляемого сжатия, это нужно закладывать как некую данность. Также, как и сокращение объемов производства, падение инвестиций. Нам в нашей стране часто как раз не хватает долгосрочного видения, поэтому я за то, чтобы стратегии при любых ситуациях, плохих, экономического спада, демографического сжатия, исчерпания ресурсов, все равно должны быть и работать. Просто их надо строить, основываясь на гибких моделях.

Исполнителю всегда проще, когда все задачи строго структурированы, под каждую есть госпрограмма, понятные критерии оценки успеха.

Конечно, есть задачи, которые легко встраиваются в иерархии. Например, повышение качества жизни, экономическое развитие, пространственное развитие, экологическая безопасность, – их легко разбить на задачи, под каждую задачу придумать свою госпрограмму, с набором основных мероприятий и уже уйти в инструментарий. В результате получаем хорошо внутренне согласованный документ, удобный для исполнения.

Но с другой стороны, существуют важные направления, которые могут не вкладываться напрямую в цель. Как разбить по задачам повышение инновационности производств, рост производительности труда, экологизацию, снижение надзорных функций и административного давления на бизнес?

Стратегический документ должен носить ориентировочный характер. Нельзя указывать, что вы будете развивать автомобилестроение, а вы – фармацевтику. Это само собой вырисовывается самим бизнесом. В соответствии с классическими теориями региональной экономики, какие-то регионы будут, например, специализироваться на поставках животноводческой продукции на локальные рынки. Но никто же не запрещает построить фермы, которые будут работать и на национальный экспорт. Особенно, если рядом будут модернизированы транспортные артерии.

То есть, цель стратегии, с одной стороны, определить – что именно будет развивать государство «сверху», а с другой – как оно будет создавать условия для развития, инициированного «снизу»?

Дальняя периферия Москвы или пригороды Санкт-Петербурга в любом случае будут развивать производства, ориентированные на потребительский рынок столичных центров или Центральной России. А это предполагает автомобилестроение, фармацевтику, мебельную промышленность, «пищёвку». Поэтому задача стратегического управления – обеспечить условия для их появления и работы, а не пытаться строить самим.

Пока же основная проблема всех стратегий в том, что происходит «доедание» основных средств, накопленных ранее. Мы не создаем новую добавленную стоимость, новый продукт, мы просто используем те ресурсы, которые были накоплены и сформированы ранее, для дальнейшего развития. Но рано или поздно такая стратегия приведет в тупик. Для создания долгосрочных задумок на будущее мы должны стимулировать в широком смысле инвестиционную активность. Нам нужны не просто стройки, а создание новых продуктов, производств, технологий.

А как быть с тем, что в момент написания стратегии действовали одни тенденции, а потом они иссякли?

Действительно, в ряде регионов мы писали про отход от крупнотоннажного серийного производства к мелкосерийному. Это было связано как с технологическими трендами, так и с потребительскими возможностями. Но да, это не значит, что этот отход будет постоянным, более того, в некоторых регионах он уже исчерпывается, и им надо ориентироваться на новые тенденции.

Как с этим быть? Дело в том, что помимо стратегии обязательным документом является план реализации стратегии. Правда, в соответствии с законом, он должен приниматься на весь срок ее реализации, а основные стратегии пишутся до 2030 – 2035 года. Написать реалистичный план на такой срок невозможно. В результате, эти планы из практических превращаются в теоретические. А вот если план реализации готовить на более короткий срок, то станет возможно учитывать то, что не все тенденции будут работать до 2035 года, появятся новые. В стратегии не надо писать о том, что администрация будет работать с «Газпромом» или с какими-то другими компаниями, а в плане реализации – это как раз было бы логично.

Почему нет стратегии Москвы до сих пор? Это ведь столица государства.

Именно поэтому и нет. Стратегия развития региона – это документ, который консолидирует действия, желания, усилия, не только региональной администрации, но и бизнеса, бизнеса внутреннего и внешнего, муниципальных структур, хорошо, если еще и населения.

В Москве на сегодня есть, например, долгосрочное видение региональной администрации, выраженное в частности, еще в предвыборной программе Собянина. Один из ее главных тезисов: «Москва – город, комфортный для жизни». И мы видим, что столичная мэрия целенаправленно идет к тому, чтобы усилить эту «комфортную» составляющую. Обычно Москва по экономическим и политическим мировым рейтингам занимает высокие места, а по показателям качества жизни и городской среды – низкие. Вот последовательно и выравнивают эту ситуацию.

Стратегия формирует площадку для диалога?

Теоретически стратегия только тогда имеет шанс на долговременное существование, если при ее разработке и принятии максимально учтены мнения всех. Формой могут быть и межведомственные собрания, и общественные слушания, и прямое приглашение бизнеса на какие-то встречи. Однако власть всегда сохраняет ведущую роль за собой. Я, честно говоря, не помню, чтобы где-то губернатор собирал людей и спрашивал – что вам нужно? Зато видел, как, например, в Томской области местные промышленники приходили в администрацию и им задавали простой вопрос: «в какой раздел стратегии вы со своими инициативами попадаете?» Если они никуда не «попадали», то не имели основания претендовать на государственную поддержку. Региональная стратегия стала основой для понятного диалога власти и бизнеса.

Какие отношения между региональными властями и крупными корпорациями?

Связка региональной администрации с бизнесом везде разная. В области, где губернатор – это выходец из структур «Газпрома», связка будет одна, а в той области, где руководитель – выходец из судостроителей – ситуация будет другой.

Однако в целом, ситуация с диалогом региональных властей и крупного бизнеса непростая.

На некоторые крупные компании, например, на тот же «Росатом» многие регионы жалуются за то, что он при заключении соглашения о перераспределении доходов в рамках консолидированного налогоплательщика, просто выкручивает руки регионам, вынуждая тратить бюджетные деньги на развитие социальной сферы только в тех городах, где сам работает.

А зачастую представитель вертикально интегрированной компании в регионе не имеет никаких значимых полномочий. Он решает только операционные вопросы, и не может нарастить или снизить объемы производства, не может изменить нормы прибыли – она задается ему сверху. О чем тогда с ним вести торг? Поля для взаимодействия практически нет.

Как влияют на регионы «неожиданные» федеральные программы, обеспеченные финансированием, но не входящие в региональные стратегии?

Регион просто должен под них подстроиться. Например, не было в региональных стратегиях задачи в каждом муниципалитете при школах создать новые спортзалы, но пошли федеральные субсидии, и все начали делать. Это, конечно, хорошо, но из-за этого пропадает поле для диалога на уровне самого региона.

Существует ли управление рисками?

Думаю, что мы все еще живем в парадигме, существовавшей еще 5 лет назад. Понимание новой волны угроз к нам еще не пришло. Но смутные ощущения уже есть, и мы начинаем принимать различные стратегические документы. Стратегия национальной безопасности страны появилась в конце 2015 года, а весной 2017 года – стратегия экономической безопасности РФ. Стратегия научно-технологического развития России появилась в декабре 2016 года, но под нее еще нет принятой госпрограммы. Я знаю, что Минэкономики пытается внедрить идею управления рисками при реализации стратегий, но пока не видел никаких документов.

Мне кажется, тут важно не столько риски обозначать. В последнее время в западной литературе при описании регионов стал часто использоваться термин «resilience». У нас его переводят как устойчивость или упругость. Существует как раз необходимость создания вот этой устойчивости к вызовам глобального развития. Сегодня у нас при написании стратегии нет понятной модели, как мы должны реагировать на изменение, вызванные внешними импульсами.

Насколько используется многосценарность при подготовке стратегий?

Чаще всего используется два-три сценария, но есть регионы, которые прописывает и больше сценариев. Например, в стратегии Оренбургской области матрица сценариев, есть свои три варианта действия на то или иное развитие, и это получается шесть сценариев развития. Честно говоря, когда мы смотрели на уровень реализации стратегий, то пришли к выводу, что у нас, все-таки, в последние годы всё идет по инерционному сценарию. Конечно, регионы всё равно надеются на лучшее, хотя иногда этот оптимизм чрезмерный. И все-таки оптимистами нужно быть, иначе и нет смысла продолжать созидательную деятельность по социально-экономическому развитию страны и ее регионов.

---

---