Что мешает быстро строить метро в Петербурге? 

При всей актуальности строительства новых линий метрополитена законодательная база, регламентирующая это строительство, не позволяет своевременно обеспечить его проектной документацией, а если смотреть шире – и не позволяет вести такое строительство. О каких документах идет речь? 

Документы и регламенты

Первым таким документом является постановление Правительства РФ от 16.02.2008 г. №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». Этим документом фактически отменена трехстадийность проектирования, которая существовала все прошедшие до перестройки годы и хорошо себя зарекомендовала.

На первой (предпроектной) стадии рассматривались возможные варианты строительства, стоимость строительства, земельные участки, необходимые для его осуществления, необходимые ресурсы для строительства и эксплуатации в дальнейшем. Для оценки использовались уже построенные аналоги. При этом выбор варианта строительства осуществлялся экспертизой Госстроя СССР. На следующей стадии разрабатывались основные технические решения (конструкции, планировки), указывались основные инженерные системы. Все это выполнялось на базе прошедшего экспертизу ТЭО. Стадия «Проект» проходила ведомственную экспертизу (ЦУЭП МПС), которая утверждала основные показатели объекта и в своем заключении давала рекомендации по устранению замечаний экспертизы в рабочей документации. На последней стадии разрабатывалась рабочая документация, которая должна была опережать строительство менее чем на год для подготовки подрядных организаций.

Постановление Правительства РФ №87 коренным образом изменило ситуацию. Конечно, оно создавалось с учетом вновь появившихся рыночных отношений, но совершенно не учитывало реалии проектирования метрополитенов.

Во-первых, постановление №87 отменило трехстадийность, в связи с чем проектную документацию начали разрабатывать с «нуля» – при отсутствии инженерных изысканий, земельных участков, технологических условий и т.д.

Bo-вторых, постановление РФ №87 потребовало неоправданно высокой подробности разработки утверждаемой части проектной документации (при отсутствии решения о строительстве), при слабом финансировании этих работ, так как стоимость раздела была определена ориентировочно, на усмотрение заказчика, а действующие сборники цен на проектные работы не откорректированы.

В-третьих, в соответствии с документом, предусматривалось урегулирование земельных вопросов до завершения проектной документации, что, возможно, и оправдывает себя при разработке коммерческих объектов (сначала надо приобрести объект в собственность, а потом разрабатывать проект), но в отсутствие стадии ТЭО является непреодолимым тормозом, приводящим к колоссальному затягиванию проектных работ.

До начала проектирования неизвестно, какие земельные участки потребуются для его осуществления, так как это определяется на стадии «Проектная документация». А пока нет земельных участков (их отведение может занять годы), невозможно протрассировать метрополитен, разместить наземные и подземные объекты, следовательно, не представляется возможным выполнить инженерные изыскания. И вся эта работа должна базироваться на утвержденном региональным правительством проекте планировки территорий (ППТ) для строительства линейного объекта, который будет разрабатываться не менее года после решения всех земельных вопросов. Таких подводных камней множество, здесь были упомянуты только основные.

Все вышеуказанное при строгом выполнении буквы закона приводит к тому, что проектная документация будет разрабатываться от трех до пяти лет, и к моменту завершения и подачи на экспертизу, возможно, потеряет свою актуальность (изменяется нормативная база, устаревают изыскания, меняются подходы и требования).

Государственная экспертиза

Следующим этапом, задерживающим строительство, является прохождение Государственной экспертизы. При том, что ее требования не ограничены никакими нормативными документами, и экспертиза может потребовать подробную документацию, любые согласования и любые справки, она не дает никаких рекомендаций по устранению замечаний, а только констатирует их. Соответственно, при ограниченном сроке экспертизы устранить все замечании невозможно (некоторые согласования могут длиться месяцами), и проектная документация всего за одно неснятое замечание получает отрицательное заключение, даже когда сняты все остальные замечания, количество которых достигает нескольких сотен. Далее проект дорабатывается и повторно поступает на экспертизу. Все повторяется снова, так как экспертиза рассматривает не снятие предыдущих замечаний, а проект целиком. И это может повторяться несколько раз, притом, что экспертиза платная и обходится очень дорого.

Для ускорения начала строительства постановление Правительства РФ №87 было дополнено постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2010 г. №1006 «О дополнительных мерах по развитию метрополитенов в Российской Федерации», проект которого предусматривал разрешить начало подготовительных работ по строительству метрополитена до завершения экспертизы. Но получилось как всегда!

В окончательной версии постановление №1006 разрешило на усмотрение заказчика выделить подготовительные работы в отдельный этап проектирования, пройти экспертизу и начать подготовительные работы до прохождения экспертизы основного проекта. Однако даже перечисленные меры не дают никакого успокоения, так как для утверждения проекта подготовительных работ требовался тот же набор документов и изысканий, что и для основного проекта. Государственная экспертиза, в свою очередь, сделала разработку этого проекта обязательной и не принимает основной проект на экспертизу до получения вспомогательным проектом положительного заключения, что еще больше затянуло срок проектирования.

В ряде случаев, когда финансирование объекта ведется из региональных источников, а метрополитен как раз относится к таким объектам, госэкспертиза требует прохождении экспертизы сметой части проекта в региональной экспертизе, что еще более увеличило срок ее проведения, ведь если даже пройти экспертизу с первого раза, прохождение всех трех экспертиз по очереди займет более года.

Тендеры и торги

И вот, наконец, проектная документация получила положительное заключение, но стройка еще не началась. По действующим законам необходимо провести тендерные торги на разработку рабочей документации, что само по ceбе является некорректным по отношению к организации, разработавшей предыдущую стадию, так как при всей сложности и объеме стадии «Проектная документация» ее стоимость несоразмерно мала и может быть компенсирована только стоимостью разработки рабочей документации. Этим часто пользуются организации, мягко говоря, с небезупречной репутацией, которые не в состоянии разработать стадию «Проектная документация», но готовы урвать лакомый кусок в виде рабочей документации. При этом, отдавая таким организациям разработку рабочей документации, заказчик не задумывается, что новый проектировщик может неправильно понять проектную документацию, принять другие параметры и расчетные схемы, а это, в свою очередь, может привести к тяжелым последствиям.

Наконец, на основании тендерных торгов выбраны и проектировщик, и подрядчик, но рабочей документации нет, так как на ее разработку нужно время, особенно, если ее выполняет новая организация. При этом такая документация по понятным причинам делается в спешке, с массой ошибок, так как отсутствует время на ее анализ. И так как задел документации отсутствует с первого дня строительства, он нарастает и далее, зачастую принимая катастрофический размер. И тут вступает в действие Градостроительный кодекс. Этот документ и Постановление №87 гласят, что в процессе строительства невозможны какие-либо изменения проектной документации. Более того, государственные надзорные органы ведут приемку выполненных работ не по рабочей, а по проектной документации.

И что в итоге?

К началу строительства с момента разработки проектной документации прошло несколько лет, а цикл строительства линии метрополитена занимает еще пять-семь лет. Уже не выпускается оборудование, заложенное в проектной документации, появились новые материалы, уточнились изыскания. Тем не менее, надзорные органы по-прежнему сверяют построенные сооружения не с рабочей, а с проектной документацией, штрафуя заказчика в случае несоответствия. При этом заказчик никак не может повлиять па ситуацию, так как в соответствии с требованием Градостроительного кодекса при выявлении необходимости изменения проектной документации строительство должно быть остановлено, проект откорректирован и заново направлен на экспертизу. А это ведет к остановке строительства на годы, потому что у государственного заказчика просто нет средств на корректировку.

Казалось бы, в Градостроительном кодексе есть уточнение, допускающее внесение изменений в проектную документацию, если изменения не влияют на безопасность объекта. Однако в следующих статьях кодекса оговорено, что факторы, влияющие на безопасность, может определить только орган, выдавший положительное решение (Государственная экспертиза). При этом процедура рассмотрения подобных вопросов не оговорена. И так как в указанных документах есть слова «любые изменения», инспектирующие органы получают инструмент для нескончаемых придирок даже к вопросам, которые находятся исключительно в компетенции подрядчика и заказчика и не влияют на безопасность и конечный результат. Таких примеров множество, что в конечном итоге провоцирует нарушения и злоупотребления.

Как быть?

Для решения указанных вопросов считаю необходимым предложить следующие решения для внесения их в законодательную базу для объектов метрополитена:

- вернуть трехстадийную форму разработки проектной документации: инженерные изыскания, проектная документация (утверждаемая часть), проектная документация (рабочая документация); - разработку ТЭО выполнять в нескольких вариантах с утверждением выбранного варианта Государственной экспертизой;

- начинать разработку последующих стадий после разработки на основании утвержденного ТЭО ППТ линейного объекта, отвода земельных участков необходимых для строительства, получения технических условий;

- изменить требуемый дня прохождения экспертизы объем проектной документации, ограничив его основными техническими решениями, основными конструкциями и планировками с правом вносить изменения в проектную документации при наступлении объективных причин (изменение норм, смена номенклатуры оборудования, улучшение (удешевление) объекта, применение новых строительных материалов);

- выставлять на торги одним лотом утверждаемую и рабочую проектные документации, разделив срок их выполнения календарным графиком.

К сожалению, приходится признать тот факт, что в настоящее время строительство метрополитенов во всех городах России (кроме Москвы) ведется в таких малых объемах, что времени хватает даже на выполнение вышеописанных ущербных норм, ссылками на которые и обосновывается в ряде случаев отсутствие строительства (ведь у нас нет подготовленной проектной документации).

Владимир Марков, заместитель генерального директора ОАО «НИПИИ «Ленметрогипротранс» по проектированию