vas-s-al: Почему не работает? (заметки с конференции ВШЭ)

На апрельской конференции ВШЭ я посетил секцию "города и агломерации", на которой выступал сам, несколько секций, посвященных реформам образования, о которых речь впереди, и особенно любопытный круглый стол на тему "Судьба экономических программ и реформ в России"

Круглый стол, понятное дело, был по сути посвящен вопросу о том, почему у нас почти все стратегии развития остаются на бумаге.
Выступали там исключительно топы, руководители всяких "мозговых центров", на дискуссию как обычно времени не хватило, но сами выступления были прелюбопытные и на мой взгляд разумные.

Тем, кто при одном упоминании ВШЭ заранее воротит нос, я хочу напомнить, что вышка в последние годы так разрослась и вобрала в себя такое количество институтов, что там сейчас представлен почти весь спектр мнений, хотя воинствующих либералов, конечно, хватает.

Так вот, что же было на круглом столе интересного?

Виктор Меерович Полтерович (ЦЭМИ РАН) отметил, что провал реформ часто имеет место в двух ситуациях:

1. Когда вообще настоящей цели проводить реформы не было. Была цель лоббистская или популистская
2. Когда вообще не учли среду, общество, в которой реформа будет проводиться, не задали себе вопрос "а как наши законы будут исполняться?"

Он сказал, что когда в ответ на все проблемы звучит рецепт "улучшайте институты" - это неправильно. Институты надо улучшать, но не те. Необходимо улучшать институты догоняющего развития, а конкретно сам тот штаб реформ, который их проводит. Он предложил ввести некую комиссию по реформам, которая будет иметь право диктовать свою волю всем министерствам, чтобы пресечь министерскую грызню (привет Госплану и идеям Ильича о придании ему законодательных функций!) и принять закон о проектировании реформ, согласно которому те реформы, при проектировании которых не был проанализирован иностранный опыт (в том числе негативный!) и не была дана оценка тому, как сильно идея реформы мутирует в обществе, - такие проекты реформ вообще не должны рассматриваться.
(Мне по этому поводу очень вспоминаются статьи Гордона в "Плановом хозяйстве" за 1930 год, где он говорит, что плановик должен быть вождем, трибуном, так как он бросает целевую установку массам, а дальше массы её либо конкретизируют, либо извращают, и плановик должен уметь предугадать, как массы воспримут планы, и уметь воздействовать на них, чтобы извращений было меньше, а конкретизации - больше).

Михаил Эгонович Дмитриев (Новый экономический рост, бывший Центр стратегических разработок) сказал, что они проанализировали судьбу всех государственных стратегий начиная с 2000 года и выяснили, что в целом выполняются они меньше чем наполовину. К примеру, Стратегия 2010 была выполнена примерно на 36%, а стратегия 2020 - примерно на 29% (тут я передаю привет всем хулителям советских планов).
При этом если смотреть, какие именно мероприятия были выполнены, а какие - нет, оказывается, что самые серьезные мероприятия как раз и оказались "замыленными". Приоритетные национальные проекты и майские указы Путина выполняются не в пример лучше. Связано это по мнению М.Э Дмитриева с тем, что в Стратегию пытаются напихать всё подряд, и в результате получается франкенштейн, множество целей, между которыми нет иерархической связи, "все профессии нужны, все профессии важны". Потом к Стратегии прикручивают план мероприятий, огромную простыню, где по каждой цели - свои мероприятия. Потом это доходит до мелких чиновников - исполнителей, те офигевают и выполняют что попроще, чтобы отчитаться, что хоть что-то сделано.
Выполнению могло бы помочь внимание первых лиц государства, но один человек, даже если это Владимир Владимирович, не может лично постоянно контролировать сразу несколько десятков целей. Нацпроекты и майские указы выгодно отличаются от стратегий тем, что целей там меньше, что делать - понятней, и контроль со стороны первых лиц строже.
Как результат, Михаил Эгонович предложил трехуровневую систему государственного планирования:

• Верхний уровень: концепции социально-экономического развития, которые не являются документом прямого действия. Проще говоря, концепции задают общие цели, но к ним не прикручена простыня из сотен мероприятий. (Тут передо мной встаёт призрак Директив КПСС по составлению пятилетних планов и Программы партии).
• Средний уровень: межотраслевые и отраслевые программы с повышенной приоритетностью, реализуемые в мобилизационном формате. М.Э. Дмитриев отметил, что мобилизационный формат - это то, к чему все привыкли, работает он хорошо, и менять его не надо. На практике такой формат значит, что чуть не каждое утро большой начальник начинает с обзвона или объезда всех причастных и раздачи им люлей, а те в страхе и зубовном скрежете за ночь делают то, что должны были делать несколько месяцев. (Нельзя не вспомнить "ударные стройки коммунизма" и образцы программно-целевого подхода - ядерную и космическую (а также менее известную радиолокационную) программы).
• Нижний уровень: менее приоритетные программы, реализуемые министерствами и ведомствами без использования мобилизационных механизмов, а просто в процессе своей деятельности. Содержат меры, относительно легкие в реализации и не требующие сложной межведомственной координации.

Андрей Александрович Яковлев из ВШЭ выступил в том самом либеральном духе, который с ВШЭ у всех и ассоциируется. Он обратил внимание присутствующих, что любые реформы должны учитывать позицию стейкхолдеров, так как реформы, которые идут супротив групповых имущественных интересов, обречены на провал. В этой связи он призвал шире прислушиваться к мнению бизнеса и поведал трагикомическую историю улучшения позиции России в рейтинге Doing business, о которой я неоднократно писал, когда работал на прежней работе. Суть в том, что у АСИ есть ресурс огнём и мечом требовать от региональных чиновников улучшения позиции России в этом рейтинге, т..к. наверху решили, что хорошая среда для бизнеса - это важно. На практике же вместо улучшения среды и работы с живыми предпринимателями чиновники придумывают, чтобы где подкрутить, чтобы формально в этом самом рейтинге продвинуться, на живую работу сил не остается. Как результат рейтинг растет, а бизнес - нет. В заключение А.А. Яковлев призвал учитывать также и наличие либо отсутствие стимулов у исполнителей исполнять реформу. По его словам, в начале 2000 было соглашение: чиновники способствуют развитию бизнеса, при этом воруют и берут взятки, и это почти законная оплата их усилий. Борьба с коррупцией привела к тому, что любая чиновничья инициатива оказалась подавлена. (Способы решения данной проблемы Яковлев прямо не озвучил, но намёк достаточно ясен. Слушайте бизнес, не мешайте чиновникам получать доход от своей должности, и будут вам реформы).

Евсей Томович Гурвич (Экономическая экспертная группа), видимо, заново открыл для себя объясняющие возможности марксизма, правда в изложении Аджемоглу и Робинсона, которые написали книгу "Why nations fail", где доказали, что (оказывается!) реформы не идут, если во стране доминирует группа лиц с экономическими интересами, которые этими реформами могут быть ущемлены. Более того, (оказывается!) государство действует в интересах доминирующих в настоящий момент групп элит, и может вообще не проводить нужных реформ, чтобы их не обидеть. Применительно к России Е.Т. Гурвич, полемизируя с В.М. Полтеровичем, заметил, что дело не в проработанности проектов реформ, а в том, что все реформы либо исповедуют теорию "малых дел", ограничиваясь лишь тем, что можно сделать так, чтобы никого из власть имущих особо не обидеть, либо пишутся с позиций "идеального диктатора", как будто достаточно написать, каким должен быть идеал, чтобы обеспечить его достижение. В России реформы тормозятся группами лиц, ограничивающими доступ на рынки и имеющих с этого гешефт. Экономисты и эксперты в этой ситуации могут только ограничиваться "малыми делами" и стараться объяснить тем людям, которые задают "рамки возможного", что случится, если они не одумаются и не расширят эти рамки, открыв путь настоящим преобразованиям.

Александр Александрович Аузан (МГУ) отметил, что в нашем обществе крайне низок уровень доверия к институтам, к власти и вообще к чему бы то ни было. Он привел примеры, что реальный горизонт планирования сейчас составляет 1,5 года (до следующих выборов), дальше никто не загадывает, и те реформы, которые эксперты считают необходимыми - это практически обратное отображение тех реформ, которые они же считают вероятными. Другими словами, все понимают, что вкладываться надо в здравоохранение, но все верят, что по факту вкладываться будут в оборонку. Как следствие, А.А. Аузан предложил ряд мер по восстановлению доверия и заметил, что "двигаться придётся галсами", т.к. каждому этапу будет соответствовать свой набор инструментов, который будет ему адекватен. До 2024 года предполагается консолидировать политический контроль над насилием (чтобы суды и полиция не использовались как аргумент борьбы с противниками), до 2030 года создать качественную институциональную среду, а именно единые для всех правила игры и подотчетность государства и верховенство закона. К 2035 году такими темпами можно будет подумать уже и о деперсонификации власти, чтобы страной рулил не лично национальный лидер, а все-таки правительство. (Правда, кто и как будет проводить эти реформы, докладчик не объяснил).

В целом мне круглый стол показался прямо-таки очень интересным, особенно в части выступлений первых двух докладчиков. Почему-то ВШЭ решила не выкладывать запись в открытый доступ, хотя онлайн-трансляция была, но вы можете послушать записанное мной аудио выступлений.

https://yadi.sk/d/8TjY-vkF3H3At5