О.Н. Смолин. Горизонты образования: трехлетний бюджет

https://dzd.rksmb.org/?p=3396

О.Н. Смолин. Горизонты образования: трехлетний бюджет

Смолин Олег Н., первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке, академик РАО, поделился своим представлением о состоянии в настоящее время системы образования в России.

Горизонты отечественного образования в решающей степени зависят от того, насколько федеральная государственная образовательная политика окажется в состоянии решать его системные проблемы.
В настоящее время можно выделить, по меньшей мере, 12 системных проблем отечественного образования:

Проблема хронического недофинансирования образования.
Статус педагогического работника.
Содержание образования.
Соотношение светского и религиозного образования.
Управление образованием: проблема дебюрократизации.
Формирование оптимальной сети образовательных организаций.
Современные образовательные технологии: электронное обучение (цифровое образование).
Здоровье учащихся.
Статус учащегося.
Образование инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Воспитание (формирование) личности.
Идеология (ценности) образовательной политики.
Целью настоящей статьи является анализ (в силу ограниченности ее объема, беглый) того, в какой мере предложенный Правительством РФ проект федерального бюджета на 2021-2023 годы будет содействовать решению хотя бы некоторых из названных проблем.
Относительные достоинства бюджета
К их числу можно отнести следующие.
Федеральное софинансирование реализации федерального закона о горячем питании для школьников начальных классов.
На эти цели в 2021 году предполагается выделить примерно 59 млрд руб. Однако оценки необходимых расходов федерального бюджета, которые дает Минфин и органы исполнительной власти субъектов РФ, расходятся в 2-2,5 раза.
Индексация стипендиального фонда для студентов, аспирантов, интернов и ординаторов федеральных профессиональных образовательных учреждений (как правило, вузов) на 3,7% в 2021 году и по 4% в 2022 и 2023 годах.
При этом,
– расчётная стипендия студента среднего специального учебного заведения – 539 рублей или менее 5% от прожиточного минимума. В советский период – она была около 60% прожиточного минимума, или в 12 раз больше;
– расчётная стипендия студента вуза – 1484 руб., или менее 13% от прожиточного минимума. В советский период: в обычном вузе – 80% от прожиточного минимума, или почти в 6 раз больше; в вузе, готовящем специалистов для оборонного комплекса – выше прожиточного минимума;
– в аспирантуре в настоящее время – менее 25% прожиточного минимума; в советский период – 1,8 прожиточного минимума, то есть в 7 раз больше. Улучшения соотношения размера расчетных стипендий с прожиточным минимумом бюджет не обещает…
Увеличение в соответствии с поручением Президента контрольных цифр приема студентов на бюджетные места в высшие учебные заведения. В 2021 году на эти цели предполагается выделить около 10 млрд руб. Однако при этом после увеличения приема в вузы в 2020 и 2021 годах количество бюджетных студентов, принимаемых на первый курс, в лучшем случае достигнет уровня 2016 года, поскольку в 2017-2019 годах оно сокращалось и уменьшилось в общей сложности (бакалавриат, магистратура, специалитет) – на 8 тыс. бюджетных мест
Поддержка, хотя и скромная, сельской школы. Выступая на комитете Госдумы по образованию и науке 13 октября 2020 года, министр просвещения С.С. Кравцов заявил, что на эти цели предусмотрено по 6,5 млрд руб. в течение трех лет для 27 тыс. сельских школ, т.е. менее чем по 100 тысяч в год на каждую – мягко говоря, немного. Однако остро недофинансированные сельские школы будут рады и этому.
Скромная поддержка педагогических университетов. Напомню: по данным руководства МПГУ, их количество, по сравнению с советскими временами, сократилось примерно со 100 до 37. На том же заседании профильного комитета 13 октября 2020 года министр просвещения обещал, что в следующую трехлетку они получат учебное оборудование, которое в настоящее время имеют современные школы. Каждому педвузу на эти цели предполагается выделить 20 млн рублей. Как говорят острословы, лучше поздно, чем никому.
Достоинства бюджета этим фактически исчерпываются. Как видим, в данном случае налицо очень небольшие продвижения в решении таких системных проблем, как здоровье школьников, статус студента и чисто символически – подготовка педагогических кадров.
Бюджет неразвития
Слабые стороны бюджета – и это констатировано в заключении профильного комитета Государственной Думы – значительно превосходят его достоинства. Вот лишь некоторые.
Отрицательная динамика финансирования.
Финансирование образования в послесоветский период относительно валового внутреннего продукта в целом сокращалось, в т.ч. с 2006 по 2020 год, по данным НИУ «Высшая школа экономики» и Счетной палаты РФ – с 3,9 до 3,6% против 10-12% в 1950-е годы и 7% в 1970 году.
Более того, если, по данным Всемирного банка, в 2012 году по доле расходов на образование от ВВП из всех источников Россия занимала 98-е место в мире, то в 2018 году, по данным Института статистики ЮНЕСКО и того же Всемирного банка, – 120-е место.
Финансирование образования из всех источников в различных странах мира, в процентах от ВВП составляет, например (если распределить данные по схеме: рейтинг (место) – страна – расходы, % – последние данные)
2 – Куба – 12,8 – 2010 год,
8 – Норвегия – 8,0 – 2016 год,
120 – Россия – 3,7 – 2016 год,
197 — Южный Судан — 1,0 — 2017 год.

В абсолютных цифрах в 2021 году рост расходов федерального бюджета на образование составит около 71,5 млрд руб. (примерно 7,07%), т.е. за вычетом ожидаемой в 2020 году инфляции в 3,8% рост составит примерно 3,3%.
Как уже отмечалось, большая часть этого увеличения приходится на околообразовательные цели (в частности, горячее питание школьников младших классов).
Кроме того, в 2021 году это увеличение оказывается наименьшим среди социальных расходов, за исключением расходов на экологию.
Напомню: в обращении Президента РФ В.В. Путина к гражданам России 23 июня 2020 года было заявлено: “В рамках нового бюджетного цикла прошу правительство предусмотреть увеличение доли эффективных расходов на здравоохранение и образование, а депутатов в ходе работы над будущим федеральным бюджетом проявить солидарность с таким подходом”.
В заявлении Председателя Счетной палаты РФ А.Л. Кудрина на пленарном заседании Государственной Думы 28 октября 2020 года при обсуждении закона о федеральном бюджете в первом чтении, утверждалось, что в 2021-2023 годах отечественные расходы на образование относительно ВВП снизятся с 3,9% до 3,6%, а расходы на здравоохранение – с 3,1% до 2,9%’. То есть, прямое поручение Президента РФ правительством провалено.
По сравнению с объемами финансирования, уже утвержденными федеральным законом № 380-ФЗ (о федеральном бюджете на 2020 и плановый период 2021-2022 годов) расходы на образование предлагается уменьшить: в 2021 году – примерно на 10 млрд руб.; в 2022 году – примерно на 4 млрд руб.
По сравнению с плановыми, сокращаются также расходы на Национальный проект «Образование»:
в 2021 году – почти на 10 млрд руб.;
в 2022 году – более чем на 7 млрд руб.
Снижение статуса педагога
В трехлетием федеральном бюджете не заложена индексация в соответствии с уровнем инфляции зарплаты педагогических работников федеральных образовательных организаций (прежде всего, вузов). Аналогичная норма, вероятно, будет отсутствовать в бюджетах большинства субъектов РФ относительно всех остальных педагогических работников.
Правда, в Пояснительной записке к законопроекту и выступлениях представителей правительства во время его обсуждения в Госдуме утверждалось следующее: бюджет позволит поддерживать уровень оплаты труда педагогических работников и других работников бюджетной сферы в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года №597, хотя в связи со снижением ожидаемого роста номинальной средней заработной платы по экономике в целом в 2021-2022 годах, средства на эти цели сокращены.
Отвечая на вопрос автора этих строк, Зампред Правительства и министр финансов РФ А.Г. Силуанов привел данные о том, что на поддержку региональных работников бюджетной сферы в 2021 году будет выделено 90 млрд руб. Однако «забыл» напомнить, что в бюджете 2020 года на эти цели предусмотрено 100 млрд руб., причем этого явно не достаточно.
Стоит отметить: по данным опроса 5000 учителей, выполненного группой экспертов ОНФ под руководством Л.Н. Духаниной в 2016 году, в 75-ти регионах РФ Указ президента № 597 в части заработной платы учителей не исполнялся. При этом, по данным ОНФ за 2015 год, средняя нагрузка российского учителя – 28 уроков в неделю, т.е. более 1,5 ставок.
По данным Общероссийского профсоюза образования за 2017 год, разрыв в оплате труда учителей по регионам – более 4,5 раз: от 20 085 рублей в Алтайском крае до 96 220 рублей в Ямало-Ненецком автономном округе. Однако в выступлении на коллегии Министерства просвещения РФ 23 октября 2020 года зам. губернатора Кировской области, который представлял проект доклада Госсовета по проблемам школьного образования, утверждалось, что разрыв в оплате труда педагогов между регионами достиг семи раз.
По данным РАНХиГС, количество учителей, работающих на две ставки (36 часов в неделю и более) с 2015 по 2017 год увеличилось вдвое – с 7 до 14%.
С учетом подготовки к урокам, проверки письменных работ, оформления документации и воспитательной работы, чтобы рассчитать полную рабочую неделю учителя, число уроков нужно умножить примерно на 2,5.
Аналогичная ситуация в высших учебных заведениях. По официальным данным, в настоящее время их преподаватели получают около 90 тыс. руб., а по данным Общероссийского народного фронта, правда, за 2017 год, – примерно 25,5 тыс. руб.
Свертывание расходов на электронное обучение (цифровое образование) при массированном переводе на дистанционные образовательные технологии (дистанционное обучение) школьников и студентов
Процитирую послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 января 2020 года: «в 2021 году школы должны получить уже не просто доступ в сеть, а высокоскоростной интернет, что позволит в полном объёме приступить к цифровой трансформации отечественной школы, обеспечить доступ педагогов и учеников к передовым образовательным программам, внедрять индивидуальные подходы к обучению, направленные на раскрытие способностей каждого ребёнка».
Общеизвестно:
значительная доля российских школьников и студентов средних профессиональных учебных заведений не имеет личных компьютеров или смартфонов, что превращает для них дистанционное обучение в профанацию;
до половины сельских школ не имеют широкополосного интернета, и некоторым школьникам весной 2020 года периодически приходилось взбираться на вышки, чтобы принять дистанционные задания;
подавляющее большинство российских школ вынуждены вести уроки на иностранных платформах (Zoom, Sсуре, Microsoft Teame и др.) из-за отсутствия национальных платформ, позволяющих вести дистанционные занятия.
Тем не менее, проект федерального бюджета предполагает уменьшение расходов:
в 2021 году – почти на 1,5 млрд руб., в 2022 году – более чем на 200 млн руб., в 2023 году – почти на 200 млн руб. на внедрение целевой модели цифровой образовательной среды в российских школах и учреждениях СПО в рамках национального проекта «Образование»;
в 2022 году – на 2,5 млрд руб. по разделу «Национальная экономика» на формирование IT-структуры (цифровой среды) в государственных и муниципальных школах, в т.ч. доступа к сети интернет.
Между тем, депутатом С.И. Казанковым и автором этих строк в Государственную Думу внесен законопроект, который содержит две ключевые идеи:
1) перевод школьников на обучение посредством дистанционных образовательных технологий (дистанционное обучение) в обычных условиях возможен только на добровольной основе;
2) при вынужденном переводе школ на дистанционное обучение в случаях введения чрезвычайного положения (ЧП), чрезвычайной ситуации (ЧС) или режима повывшенной готовности государство обязано обеспечить школьников всем необходимым (компьютеры, широкополосный интернет, соответствующий контент).
Увы, законопроект получил отрицательный отзыв Правительства РФ.
Сокращение финансирования строительства новых школ
Пунктом 1 перечня поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года № Пр-2821 Правительству Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов РФ поручалось «разработать и утвердить программу содействия созданию в субъектах РФ новых мест в общеобразовательных организациях (школах), предусмотрев источники её финансирования».
Распоряжением Правительства РФ от 23 октября 2015 г. № 2145-р предусматривалось:
– на первом этапе (2016-2022 годы) ликвидировать третью смену обучения, перевести учащихся 1-4-х классов и 10-11-х (12-х) классов на обучение в одну смену;
– на втором этапе (2021-2025 годы) перевести учащихся 5-9-х классов на обучение в одну смену, обеспечить перевод 100% обучающихся из зданий с износом 50% и выше в новые здания.
Однако в проекте федерального бюджета на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов предложено уменьшение бюджетных расходов на эти цели: в 2021 году – почти на 10 млрд руб.; в 2022 году – более чем на 8 млрд руб.; в 2023 году – приблизительно на 3,5 млрд руб. в рамках национального проекта «Образование».
В рамках национального проекта «Современная школа» также предлагается сократить расходы на строительство новых школ: в 2021 году – более чем на 5,5 млрд руб.; в 2022 году – почти на 4,5 млрд руб.
И только в 2023 году предполагается увеличить эти расходы на 32,5 млрд руб., что с учетом инфляции не покрывает предыдущих сокращений.
По оценкам Комитета Государственной Думы по образованию и науке, если тенденция не изменится радикальным образом, поручение Президента РФ от 4 декабря 2014 года будет исполнено, в лучшем случае, к концу XXI века, если не за его пределами. Разумеется, к тому времени состарятся здания доброй половины действующих школ.
Напомним: в послесоветские годы количество школ в России неизменно сокращалось, особенно этот процесс ускорился с введением подушевого финансирования в середине «нулевых» годов.
Так, количество общеобразовательных школ в России было
1990/91 – 69,7 тыс.,
2019/20 – 40,5 тыс.
В т.ч. количество сельских школ:
2005/06 – 40,6 тыс.
2018/19 – 23,58 тыс.
Сокращение финансирования строительства детских садов
Проектом трехлетнего бюджета в 2021 году предлагается сократить финансирование строительства детских садов для детей от 1,5 до 3 лет более чем на 3,5 млрд руб.
Сокращается также финансирование строительства детских садов для детей от 3 до 7 лет: в 2022 году – почти на 6 млрд руб.; в 2023 году – почти на 6,5 млрд руб.
При этом правительство предоставило парламенту информацию, согласно которой доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет и от 3 до 7 лет обеспечена на 100%, а создание новых мест для таких детей не требуется. Меры, что называется, исчерпывающие!
Число организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми (на конец года), по данным Росстата
1990 – 87,9 тыс.
2018 – 47,8 тыс.
Перечень недостатков трехлетнего федерального бюджета можно было бы продолжить. При этом, предоставляю читателю судить о достоверности заявлений из Правительства РФ о том, что в бюджете в полном объеме предусмотрена реализация указов и поручений Президента РФ.
Главный же вывод представляется очевидным: трехлетний бюджет не приближает, но, скорее, удаляет отечественное образование от решения ключевых системных проблем, включая финансирование, статус педагога, формирование оптимальной структуры образовательных организаций и введение новых образовательных технологий