Про приватизацию и приватизаторов. Часть I

В конце 2019 г. был утвержден очередной план приватизации госсобственности на период 2020-2022 гг. Этот план, не смотря не его довольно скромные прогнозные цифры ежегодного пополнения бюджета (3,6 млрд.руб) и многолетнюю "продаваемость" части включенных в список приватизации компаний, вызвал очередную волну возмущения: "до коле нас будут грабить". Чтобы разобраться в том кто кого, когда и в чем "ограбил" и ограбил ли вообще, давайте начнем с самого начала.

---

ПРИВАТИЗАЦИЯ для ПРИВАТИЗАТОРОВ

К концу второй половины XX века приватизация государственной собственности, являющаяся  составной частью институциональных и структурных изменений, сопровождающих экономические и политические реформы, прокатились по всем странам Европы (и не только). Самой масштабной принято считать приватизацию проведенную М.Тэтчер в 80-х годах прошлого века в Великобритании;  во Франции, к примеру, весь XX век национализация (1936, 1945, 1982 гг) сменялась приватизацией  (конец 60-х и первая половина 70-х годов, 1986-1988, 1993-1996 гг); с середины 70-х приватизационные процессы начались в Испании, а в конце 80-х в Италии. После падения  Берлинской стены волна приватизации охватила все восточно-европейские страны, а с распадом СССР эта волна докатилась и до нас.

Безусловно, в каждой стране программы национальной приватизации имели свои отличительные особенности, формы и этапы. На постсоветском пространстве особенность приватизационной волны  переходного периода состояла из 2 аспектов: первый - отсутствие какого-либо исторического опыта; второй - отсутствие  рыночных отношений и соответствующей законодательной базы. Не мало важным было и то, что с учетом специфики "новорожденных" суверенных государств (состояния экономик), в каждой из постсоветских стран приватизация государственной собственности преследовала разные цели.

В России приватизация должна была создать оптимальные и функциональные рыночные механизмы  стабилизирующие, поддерживающие и продвигающие ее экономическое развитие. Она основывалась на благородных идеях повышения уровня эффективности экономики посредством частной хозяйственной инициативы; создания конкурентной среды в результате демонополизации части отраслей; формирования многочисленного слоя частных собственников, что должно было привести к увеличению как внутренних (собственных), так и внешних (иностранных) инвестиций. Однако, как говаривал незабвенный Виктор Степанович, "хотели как лучше, а получилось ...", а получилось, что получилось. Приватизация государственной собственности переходного периода (1991-2001 гг), получившая название массовой приватизации, к декларированным ее проводниками результатам не привела, а ее негативные последствия до конца не преодолены до сих пор. Конечно, худо-бедно массовая приватизация рыночную экономику создала, но к возникновению многочисленного слоя собственников, которые бы в новых экономических (рыночных) условиях двигали бы страну (экономику) вперед, так и не привела.

Несмотря на то что в результате приватизации была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), а сами приватизационные мероприятия прошли при относительном минимуме социальных конфликтов, многие стратегические цели приватизации достигнуты не были.

Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

Официально история российской приватизации государственной собственности начинается с принятия Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», однако на деле приватизация, или как тогда называли - разгосударствление, началась в конце 80-х с принятием в 1987 году Закона СССР О  государственном предприятии (объединении). Это был первый закон, который значительно расширил права предприятий и трудовых коллективов, ввел выборность директоров, ввел хозрасчет, узаконил более гибкий по сравнению с жестким планированием госзаказ, узаконил договорные и свободные цены, а также прямые связи между предприятиями. С введением в действие этого закона началась, называемая в российской экономической литературе, "спонтанная приватизация", когда управление предприятием из "государственных рук" передавалось в "руки трудовых коллективов". По своей сути этот закон из всех предшествовавших ему советских законов строительства социалистического общества был ближе всех к лозунгу ВОСР "Фабрики - рабочим" и теории Маркса о свободной ассоциации свободных производителей. Однако время уже было упущено, а у революционных идеалов появилась вторая мораль...

Особенность этой протоприватизации (разгосударствления) состояла в том, что она не имела механизмов государственного контроля, поэтому проистекала не "сверху", а "снизу", но не с низа трудовых коллективов, а с позиций партийно-хозяйственной номенклатуры регионального, местного, профсоюзного и ведомственного уровня. Отсутствие правовых механизмов контроля совместно с общей недоразвитостью нормативно-правовой базы усугубляли неразбериху в распределении властных полномочий и функций между различными уровнями управления, а это не только разрушало весь вертикальный механизм управления экономикой, но и приводило к распаду сложившихся хозяйственных связей (в том числе и межреспубликанских) Именно в этот период в СССР сложился  номенклатурно-государственный капитализм, представители которого (партийные, директорские, региональные, ведомственные и отчасти профсоюзные деятели) стали главными действующими лицами (приватизаторами) и бенефициарами массовой приватизации 90-х. 

Большинство экспертов, вне зависимости от политических взглядов, к "спонтанной приватизации" советского периода относятся отрицательно, считая ее периодом разворовывания региональной партийно-хозяйственной верхушкой общенародной собственности, которое впоследствии привело к разрушению общенациональной экономики и политическому растаскиванию страны на части. Их основной аргумент заключается в том, что государство от такого разгосударствления ничего не получило. В то же время необходимость структурных преобразований экономики СССР назрела очень давно, и, если смотреть на "спонтанную приватизацию" с этой точки зрения, то окажется, что советская партийная и хозяйственная номенклатура в лице активных и предприимчивых руководителей предприятий, государственных, партийных и прочих деятелей стала "вползать" в рынок, формируя своими действиями как сам рынок, так и его законы...

В связи с этим не будет лишним вспомнить жаркие дискуссии того периода. 1987 год:

Л.Попкова (Пияшева Л.И.) Где пышнее пироги

Сокирко В.В. Не о пирогах речь, а об идеях. Куда идем, что строим…

О.Лацис Зачем же под руку толкать?

В результате подобного рода дискуссий к началу 90-х годов образовалось два лагеря реформаторов будущей российской экономики: "радикалы"  и " градуалисты".

Поборники мягкого и поэтапного реформирования государственной собственности, получившие  название "градуалисты" (группа единомышленников во главе с профессором Л.Абалкиным), выступали за проведение экономической реформы предполагающей постепенное, рассчитанное на несколько десятилетий, однако не полное снижение участия государства в экономике. Они считали, что экономика пост-СССР, в отличии от экономик других стран, имеет свои национальные особенности и отстаивали идею "особого российского пути", указывая, в частности, на отсутствие собственного исторического опыта приватизации и, как следствие, отсутствие рыночной культуры, а так же необходимых финансовых ресурсов и потенциальных внутренних инвесторов и т.д.. Этому пути  соответствовала модель "смешанной экономики", в рамках которой частная собственность ограничивалась сферой услуг, отраслями промышленности, производящими товары народного потребления и высокотехнологичными (высокозатратными) отраслями. "Градуалисты" выступали в поддержку множественности форм и методов приватизации (частная собственность, коллективная собственность, "собственность трудовых коллективов" и т.д.).

"Градуалистам" противостоял лагерь "радикалов", который был представлен двумя направлениями. Первое направление - сторонники Е. Гайдара и его "Программы углубления экономических реформ", согласно которой в результате быстрой приватизации госсобственности в стране будет сформирована иная экономическая структура общества, которая создаст условия для устойчивого экономического развития, а в социальном плане приватизация будет способствовать возникновению в стране массового слоя собственников. От прочих экономических программ того времени она отличалась тем, что помимо программы экономических реформ содержала так же программу формирования национальной государственности (суверенность российского хозяйственного законодательства и создание рыночных институтов). Гайдаровцы считали, что законы экономики не имеют национальности (не имеют отличительных особенностей, которые могут иметь влияние на происходящие процессы), поэтому отрицали всякую возможность “особого пути” развития российской экономики. Оценивая результаты "спонтанной приватизации" конца 80-х, как несправедливые и противоречащие  интересам государства, они настаивали на подконтрольной государству (государственно-бюрократическое  регулирование) приватизации в сжатые сроки.

Второе направление "радикалов" представляли сторонники программы Шаталина-Явлинского "500 дней". Как и гайдаровцы они не видели никаких "особых российских путей развития" и выступали за быструю государственно-бюрократическую приватизацию. Согласно предложенной ими программе экономических преобразований, разгосударствление экономики должно было произойти уже в первые 100 дней, при этом:

- крупные предприятия должны будут преобразованы в акционерные общества, акции которых  должны быть проданы трудовому коллективу и населению.

- предприятия торговли, общественного питания и сферы услуг будут полностью приватизированы.

Если проводить исторические параллели, то спор политиков и экономистов конца 80-х-90-х годов о сроках, методах, формах и целях проведения приватизации сродни такому же спору второй половины 20-х годов в отношении индустриализации в СССР. И индустриализация, и приватизация являлись  переломными моментами изменявшими всю общественно-экономическую конфигурацию страны, поэтому, естественно, вызывали не шуточные баталии. В обоих случаях имеется две противоборствующие точки зрения на изменения, необходимости которых ни одной из сторон не отрицалась. В обоих случаях одна сторона предлагала эволюционный путь постепенного преобразования, вторая - революционный, основанный на быстром и коренном сломе имеющегося. В 90-х, так же как и в 20-х, острое желание побыстрее перечеркнуть "поганое" прошлое и мгновенно  разрешить все дисбалансы экономического развития (так сказать, на белом коне вскочить на мировую арену) взяло вверх и российская приватизация, как некогда индустриализация, пошла по революционным (радикальным) сценариям трансформации экономики и общества.

На V съезде народных депутатов (октябрь 1991 г.) российский президент объявил о начале программы экономических реформ, где главное место было отведено массовой приватизации.

***

Как показали результаты экспертно-аналитического мероприятия, решение о начале массовой российской приватизации в определенном смысле оказалось вынужденным. Однако начало реформ в сфере государственной собственности было недостаточно подготовлено с точки зрения формирования должных правовых и институциональных условий. Недостатки законодательной базы, неразвитость приватизационных институтов и процедур, фактическое отсутствие внешнего контроля создали возможности для многочисленных нарушений законности в ходе реализации конкретных приватизационных мероприятий, а также стали причиной целого ряда негативных социально-экономических последствий.

 Из отчета-анализа Счетной Палаты РФ (2004г)

Правовую основу приватизации государственной собственности в РФ заложил Закон 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем впервые приватизация определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов и т.д. Таким образом, согласно закону, приватизации подлежала та часть государственного имущества, которая должна была стать основой построения частного сектора экономики и привести к появлению многочисленного слоя собственников.

Закон так же определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию; регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий и предусматривал пять способов приватизации государственной собственности (продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество). А в ст. 3 указывалось, что цели и порядок приватизации должны были быть установлены Государственной программой приватизации, утверждаемой высшим законодательным органом.

Казалось бы, что закон охватил и учел интересы всех сторон, а так же отразил все правовые нюансы приватизации - передачи государственной собственности в собственность лиц, организаций и обьединений, однако совсем скоро оказалось, что это не так. Изменениям и дополнениям подвергся не только этот закон, но и другие последовавшие за ним нормативно-правовые акты. В целом же за весь переходный период (1991-2001) общий массив документов, регулировавших механизмы и процедуры проведения приватизации, составил более трех тысяч правовых актов. Такое количество документов уже само по себе указывает на то, что проводившаяся в спешке приватизация не смогла учесть и не учитывала многие правовые, социально-экономические нюансы и общественные интересы, поэтому требовала постоянной корректировки, что, конечно же, отражалось на прозрачности приватизационных процессов, рождая периодически правовой вакуум, где одни законы еще не действовали (учитывая и те, что приняты (одобрены) были, но в законную силу так и не вступили), а другие уже не действовали.

Положение усугубляло то, что назначенному в ноябре 1991 г правительству под руководством Е. Гайдара, которое в последствии назовут правительством младореформаторов, противостоял Верховный Совет. И дело было не в том, что парламентарии были принципиально против приватизации, а в том, что у них были на нее свои виды. Образовавшиеся внутри ВС оппозиционные правительству группы, которые правильнее было бы назвать "клубы по интересам", потому как они были выразителями интересов чиновников регионального, местного, ведомственного и отраслевого уровня, а так же представителей советского директорского корпуса, лоббировали приемлемые для них формы и методы приватизации, которые позволили бы сохранить приобретенный еще в советское время контроль над собственностью. Они не желали брать на себя ответственность за разработку приватизационного законодательства, которое шло в разрез с их пониманием приватизации, поэтому Президентские указы первых лет приватизации превратились в основной правовой регулятор отношений собственности. Поспешность при их составлении приводила к тому, что многие указы не были тщательно проработаны и их нормы давали бюрократии широкие возможности для манипуляций в целях создания особых условий приватизации отдельным отраслям, компаниям или покупателям.

Оппозиционно настроенная правительству "общественность" предлагала свои модели приватизации.  Именно поэтому принятие приватизационного законодательства, обсуждение вопросов о формах, механизмах и сроках приватизации не переставало быть темой экономических и идеологических споров на разных уровнях управления обществом и экономикой.

Первая модель предполагала осуществление бесплатной и быстрой раздачи государственной собственности. В ее основе лежала идея, что только частно-собственническая инициатива может эффективно направлять экономическое развитие страны, в то время как государственное управление заведомо неэффективно, поскольку эту инициативу "закрепощает". Для сторонников этой модели не имели значения ни механизмы передачи собственности, ни ее цена, ни объем полученного в результате приватизации дохода - важен был сам факт передачи собственности. Отстаивая свой вариант и выступая против "принудительного" характера проводимой административными методами приватизации, инициаторы настаивали на быстрой массовой приватизации путем передачи имущества трудовым коллективам - полностью и бесплатно. Сторонники этой модели (вдохновитель Л.И. Пияшева) заявляли, что предлагаемый вариант приватизации является единственным способом провести подлинно демократическую приватизацию "снизу", не вызвав всплеска социального недовольства в стране. В сущности эта модель и механизм приватизации закрепляла власть региональных административно-хозяйственных элит, полученную ими в период советской "спонтанной приватизации", поэтому именно они выступали ее главными лоббистами. В частности, московское правительство, не желавшее терять контроль над собственностью, поддержало эту модель и Л.Пияшева была назначена вице-мэром Москвы, где ее идеи были частично реализованы на практике.

Вторую модель приватизации выдвинули отраслевые министерства. У отраслевиков было два подхода к приватизации: они либо хотели ее запретить вовсе (этот вариант чаще всего отстаивали ведомства, входящие в ВПК), либо закрепить в государственной собственности пакеты акций как можно большего числа предприятий. Основным механизмом проведения такой модели приватизации    должны были стать холдинги. Данную идею выдвинуло и активно отстаивало Министерство промышленности, считавшее, что сначала все предприятия должны пройти акционирование, после чего все акции должны быть переданы в подконтрольные министерству финансово-промышленные группы (ФПГ). Сторонники этой модели (модели сохранения государственной собственности) ссылались на опыт Франции, где сохранялось большое число государственных предприятий.

Третью модель приватизации отстаивали экономисты и политики левосоциалистического толка. Одним из наиболее известных представителей этого течения был основатель Партии самоуправления трудящихся офтальмолог С.Фёдоров. Их идея сводилась к созданию народных предприятий, в которых высшим органом управления были бы общие собрания трудового коллектива, который и становился собственником предприятия. Эта модель мало чем отличалась от предложений Л.Пияшевой, так как и в этом случае власть на предприятии оставалась бы в руках директорского корпуса ("красных директоров").

Четвертую модель приватизации предлагали западные инвестиционные банки. Они были заинтересованы в проведении приватизации за деньги и выступали против проведения массовой бесплатной приватизации, которая перекрыла бы западному капиталу доступ к российской собственности. Иностранные банки были заинтересованы в том, чтобы приватизация проходила медленно, за деньги и по индивидуальным схемам .

Таким образом не смотря на то, что курс на приватизацию государственной собственности был обьявлен уже летом 1991 года, а в ноябре этого же года было назначено новое правительство, которому предстояло провести эту самую массовую приватизацию, практическая реализация приватизационных процессов началась лишь летом 1992 г.

продолжение следует