Госзакупки и Коррупция

В данной статье рассматривается как обстоят дела в мировом масштабе с государственными закупками. У частных компаний есть сильные стимулы для подкупа государственных служащих, чтобы завысить цены, устранить конкурентов или согласиться на низкое качество. В отличие от частных покупателей, государственным агентствам часто не хватает стимулов, профессионализма и административных возможностей для решения этих проблем. Такая уязвимость государственных покупателей вынудила каждую страну ограничить свободу действий закупающих организаций в отношении того, что они покупают и сколько платят.

Но в то время как регулирование частного сектора наделяет государственных чиновников полномочиями и часто позволяет им получать взятки в обмен на облегчение регулирования, регулирование со стороны правительства сдерживает чиновников. Нормы государственных закупок ограничивают свободу действий покупателей, как правило, с целью уменьшения коррупции. 

Основная часть

Объем государственных закупок составляет 12% от мирового ВВП. Как видно на рисунке ниже (рис.1) объем госзакупок пропорционален национальному ВВП на душу населения. Швейцарии доля госзакупок составляет 24%, Нидерландах 20%

Рисунок 1. Доля государственных закупок в ВВП, 2018 г.

Пояснение: По вертикальной оси - доля гозакупок от ВВП, горизонтальная ось - ВВП на душу в логарифмическом масштабе

Исследование проводилось следующим образом - респондентам в каждой из 187 стран был представлен гипотетический проект ремонта дорожного покрытия стоимостью 2,5 миллиона долларов и их спросили о правилах, которые будут регулировать закупку такого проекта. Респонденты также описали, отличается ли практика закупок от законов и чем. Кроме того, респонденты ответили на вопросы об итогах закупочного процесса. К ним относятся типичные проблемы в процессе закупок (например: коррупция, фаворитизм, сговор и отсутствие конкуренции), а также в самом проекте, продукте закупок (например: задержки во времени, перерасход средств и низкое качество).

Главная особенность данного исследования - вопросы задавались как о законах, регулирующих закупки, так и о реальной практике. Вопросы о законах позволяют получить информацию о правилах каждой страны, регулирующих этот процесс. В ответах описывается, каким образом правила ограничивают свободу действий гос.закупщика. Вопросы о практике отражают вопросы о законах, чтобы оценить их действительное применение. Например, в вопроснике спрашивается, требуется ли по закону публиковать объявления и документы о тендерах в Интернете. Соответствующие вопросы о практике задают вопрос, действительно ли эти уведомления и документы опубликованы. Если такая публикация предназначена для размещения в Интернете, в ходе исследования было проверено, происходит ли это на самом деле. Опрос дает три результата, связанных с закупками: предполагаемая коррупция, процесс (проведение торгов и заключение договора) и продукт (предмет гос.закупки и его соответствие техзаданию). 

Вопрос о коррупции в сфере закупок касается того, как часто компании частного сектора прибегают к неформальным выплатам (взяткам) в обмен на помощь государственных должностных лиц в обходе правил государственных закупок. В стране с плохим управлением может быть легко заплатить наличными. В более управляемой стране взятки могут принимать форму подарков или услуг, которые для чиновника, проводящего закупки, оценивают дешевле, чем их действительная стоимость.
Качество продукции отражает время до завершения (выполнения заявленных сроков), перерасход средств и непосредственно качество работы.
Эффективность процесса включает фаворитизм, сговор и отсутствие конкуренции при закупках (исключение других участников, отсутствие информации о закупке и пр.). 

На Рисунке 2 показано, что законы и практика закупок взаимосвязаны между странами - есть общая закономерность, которая проявляется в наличие корреляции между законодательством и ВВП на душу населения. И доход, и законы играют большую роль в объяснении различий в практике регулирования в разных странах. Эти различия описываются ниже в настоящей статье.

Рисунок 2. Корреляция между закупочным законодательством и практикой.

 
Примечание: вертикальная ось - качество практики, горизонтальная ось - качество законодательной базы. Выше красной линии - хорошо (лучше, чем требует закон), ниже - плохо

На рисунке 3 показана взаимосвязь между продуктом и процессом.

Рисунок 3. Корреляция между качеством продукта и эффективностью закупочных процедур

Примечание: вертикальная ось - качество продукта, горизонтальная ось - эффективность процедур. Правый угол выше красной линии - передовики кап.строительства, левый угол ниже красной линии - "всё плохо".

Любопытно, что в РФ качество продукта достаточно высокое при низкой эффективности процедур. Наверно можно сразу вспомнить Крымский мост - эффективность процедуры низкая - был выбран единственный подрядчик без торгов, но качество продукта (сроки и смета исполнены согласно тех.заданию) высокое.

На рисунке 4 показана открытость гос.закупок по разным странам. Красная линия - практика и закон по открытости гос.закупок соответствуют друг другу. Выше красной линии - практика показывает большую открытость, чем требует закон, а если ниже, то открытость закупочных процедур по факту хуже, чем должно быть по закону. 

Рисунок 4. Открытость закупочных процедур по закону и на практике

Примечание: вертикальная ось - фактическая открытость закупочных процедур (практика), горизонтальная ось - требуемая законом открытость закупочных процедур.

Специфические правила закупок менее важны, чем общее качество государственного или национального человеческого капитала для результатов закупок. Хорошо образованные страны с компетентными правительствами достигают хороших результатов в области закупок независимо от того, какие правила у них есть. Более того, строгость правил полезна, когда качество управления низкое, и вредна, когда оно высокое. Если бюрократы несут ответственность, то правила, ограничивающие их усмотрение, приносят больше вреда, чем пользы. Когда бюрократы не подотчетны, правила ограничивают их проступки. Графически эта зависимость показана для стран с высоким человеческим капиталом на рисунке 5 - по мере роста строгости законодательства в сфере закупок качество продукта падает. Для бедных стран зависимость обратная.

Рисунок 5. Качество продукта от строгости закона для стран с высоким уровнем человеческого капитала

Примечание: вертикальная ось - качество продукта, горизонтальная ось - строгость законодательства

Преимущество свободы выбора состоит в том, что она позволяет закупающей организации исключать некачественных участников торгов. Преимущество регулирования состоит в том, что оно не позволяет закупающей организации исключить качественного аутсайдера в обмен на взятку от инсайдера. Когда эффективность правительства высока, в регулировании должна преобладать свобода усмотрения, потому что закупающая организация исключает из аукциона только низкокачественных участников торгов. Когда он низкий, регулирование преобладает над усмотрением, потому что усмотрение ведет к коррупции.

Вывод

Закон предсказывает практику, практика предсказывает результат, но закон не может предсказать результат.

Иными словами, хотя лучшая практика закупок сильно коррелирует с результатами закупок, более подробные законы о закупках, хотя и связаны с меньшим уровнем коррупции, обычно не предсказывают лучших результатов закупок.

Более жесткое регулирование закупок связано с лучшими результатами в странах с более низким качеством государственного сектора и с худшими результатами в странах с более высоким качеством. Факты показывают, что в целом не существует очевидной взаимосвязи между законами о закупках и результатами: при анализе необходимо учитывать возможности правительства.