Почему в России отсутствует система стратегического планирования и мобилизационная экономика

Бюллетень Счетной палаты №1 (266) 2020 г. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия.

 «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»

 Счетная палата провела стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и сделала вывод о неэффективности системы стратегического планирования.

   В стратегическом планировании выявлены проблемы нормативного регулирования, методического обеспечения, организации контроля, открытости и доступности информации.

   Анализ показал, что нормативные правовые акты, регулирующие эту сферу, не формируют завершенную систему стратегического планирования. Они не согласованы между собой и не актуализированы в соответствии с документами, определяющими национальные цели и стратегические задачи социально- экономического развития страны.

 В результате ни один из утвержденных планов деятельности ФОИВ на 2019–2024 годы не соответствует установленным требованиям. В планы деятельности ФОИВ включено только 26 % показателей госпрограмм и подпрограмм, за которые они отвечают. Из показателей национальных и федеральных проектов в планах учтено 55 %.

Вывод:

 Система стратегического планирования деятельности ФОИВ в настоящее время разбалансирована и неэффективна, недостаточно нормативно урегулирована и методически обеспечена, с низким уровнем контроля и исполнительской дисциплины. В этом состоянии она не способствует достижению национальных целей и требует совершенствования.

Проблемы и пути совершенствования системы стратегического планирования в России

    Широкую практику манипулирования целевыми показателями госпрограмм неоднократно отмечала в своих отчетах Счетная палата, приводя многочисленные факты, когда значения показателей на период реализации госпрограмм остаются неизменными либо изначально устанавливаются на уровне ниже ранее достигнутого, что приводит к их «перевыполнению» в десятки раз.

    С 2016 года и без того избыточное число документов стратегического планирования увеличилось, поскольку к госпрограммам добавились еще так называемые приоритетные проекты (по состоянию на май 2018 года их было 29). На практике приоритетные проекты обычно дублируют мероприятия госпрограмм.

    Например, приоритетный проект «Совершенствование организации медицинской помощи новорожденным и женщинам в период беременности и после родов...» дублирует одну из задач госпрограммы «Развитие здравоохранения». И проект, и программа предусматривают строительство перинатальных центров, сроки пересекаются, показатели эффективности одинаковые — «сокращение младенческой смертности», только у приоритетного проекта значения этих показателей выше. Спрашивается: если роста значений показателей предполагается достичь за счет увеличения ассигнований, зачем утверждать приоритетный проект, почему просто не внести изменения в программу? Если же по каким-то причинам это направление было решено выделить в качестве приоритетного проекта — почему оно осталось в программе?

С Екатериной II очень хороший пример. Она пришла с большим желанием осуществить реформы. Собрала огромное количество людей, начала писать уложения, готовить системные изменения законодательства. Было желание и что получилось? Ноль из этого получилось, просто потому что она поняла, насколько она является зажатой в этих элитных рамках. Шаг влево, шаг вправо — дворцовый переворот. И то же самое касается не только элит, но и, собственно, народных масс, потому что они же на себе несут все эти изменения. Это очень сложная задача.

На конец 2022 года общее количество параметров, характеризующих реализацию программ и проектов (результаты и показатели), составило более 5,3 тыс. единиц, увеличившись по сравнению с предыдущим годом. При этом в различных программах и проектах показатели и результаты зачастую повторяются, вплоть до полной идентичности. К примеру, более половины показателей госпрограмм (58,2 %) также представлены на уровне показателей и/или результатов их структурных элементов. Кроме того, в систему показателей и результатов программ и проектов встроены технические, промежуточные показатели и результаты, причем по некоторым программам и проектам их доля преобладает. Также имеют место факты дробления аналогичных по своим характеристикам результатов, занижение их плановых значений. Таким образом, на практике выстроенная модель функционирования результатов отсутствует.

   Еще один важный недостаток касается подхода, применяемого при оценке программ и проектов. В частности, отсутствует общепринятая и встроенная в процесс принятия управленческих решений практика проведения именно отдельных самостоятельных оценок программ и проектов, в том числе оценок их эффективности. Как показало исследование, такие оценки подменяются ежегодным сплошным мониторингом программ и проектов с использованием различных повышающих или понижающих коэффициентов, что сказывается на доверии к полученным результатам.

---

 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит программноцелевого управления федеральными и иными ресурсами в Российской Федерации» 15 декабря 2023 года

   К основным проблемам, заявленным в Концепции и, по мнению Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата), до конца не решенным, относятся:

• проблемы с целеполаганием – «система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований»;

• «формальный характер» оценки эффективности государственных программ, «результаты оценки в дальнейшей работе по соответствующим государственным программам не применяются»

  Проведенный Счетной палатой анализ свидетельствует о сохранении ряда проблем в части целеполагания госпрограмм и их структурных элементов

---

Приложение № 3 к отчету о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит программно-целевого управления федеральными и иными ресурсами в Российской Федерации». Результаты анкетирования

    Планируемые результаты при выделении средств становятся автоматически непосредственными результатами. В результате государственная программа из документа стратегического планирования,направленная на достижение целей социально-экономического планирования, становится перечнем расходных обязательств, не показатели и результаты которой определяют потребность в финансовых ресурсах, а наоборот, приводятся под финансовые ресурсы, включая обнуление мероприятий планового периода при отсутствии средств в текущем финансовом году

 Тех, кому все же удалось подавить в себе соблазн насладится одной конфетой сразу и в конечном счете удвоить вознаграждение, оказалось мало.

Через много лет исследователями были найдены участники этого эксперимента. Все они повзрослели и достигли каких-то результатов в жизни. И каково же было удивление, когда обнаружилось, что выросшие дети, которые в свое время «дождались второй конфеты», были существенно более успешными по многим показателям, по сравнению с теми, кто «второй конфеты не дождался»!

Такой результат наглядно показывает, что высокая результативность в практической деятельности любого рода во многом зависит от ориентированности на долгосрочные цели и от способности постоянно преодолевать соблазн сиюминутного использования плодов неожиданного успеха.

Нечто подобное свойственно и крупным организациям – корпорациям, государственным учреждения и некоммерческим структурам, так как ими руководят обычные люди. Любой социум может реально стать успешным лишь в том случае, если в основе его деятельности лежит долгосрочное планирование, а решение текущих задач постоянно корректируется в соответствии с видением общих проблем, которые потребуют своего положительного разрешения в будущем.