CSIS: США не вытянут Украину до победы

30 июля Американский Центр стратегических и международных исследований (CSIS): Украина исчезла из новостей, но война не прекратилась и продолжает приносить тысячи жертв, даже несмотря на то, что на нее тратятся миллиарды долларов военной помощи. Хорошей новостью является то, что помощь США Украине является устойчивой. Пакета помощи в размере 61 миллиарда долларов, одобренных Конгрессом в апреле, хватит как минимум до января и, возможно, до лета 2025 года. Плохая новость заключается в том, что сложности по запасам и производству в США ограничили количество вооружений, которые можно отправлять каждый месяц. Поставок может быть достаточно для стабилизации положения на фронте, но их будет недостаточно для победы.

На вопросы отвечает старший советник Программы международной безопасности CSIS Марк Кансиан.

Вопрос 1: Как Соединенные Штаты оказывают военную помощь Украине?

Прежде чем обсуждать пакеты помощи, стоит рассмотреть два основных механизма доставки военной помощи Украине: президентское решение по сокращению запасов войск (PDA) и Инициативу содействия безопасности Украины (USAI). PDA (раздел 506(a) (1) Закона об иностранной помощи 1961 года) существует с начала 1960-х годов, но исторически был ограничен 100 миллионами долларов в год. Это позволяет президенту отправлять имеющееся вооружение иностранным партнерам. Поскольку оно уже существует, оно и прибывает быстро. Конгресс значительно расширил эти полномочия до десятков миллиардов долларов для поддержки Украины.

Закон не требует замены вооружения, и, действительно, в прошлом поставки не замещались. Однако масштаб поставок в Украину потребовал замены, чтобы боеготовность вооруженных сил США не была серьезно снижена. Таким образом, полномочия на сокращение запасов войск сочетаются с финансированием замены переданного оборудования.

Другим механизмом является USAI (раздел 1250 Закона о разрешении на национальную оборону 2016 года). С помощью этого гибкого счета можно финансировать обучение; закупать вооружение в третьих странах, например танки Т-72 из стран НАТО в Восточной Европе и приобретать оборудование напрямую у американских производителей.

Преимущества закупки нового вооружения через USAI заключаются в том, что оно рассчитано на полный срок службы, является самой последней версией и не влияет на боеготовность вооруженных сил США. Большим недостатком является то, что вооружение поступает годами из-за длительного времени заключения контрактов и производства.

Вопрос 2: Каков статус помощи США Украине?

Дополнительные ассигнования для Украины, принятые Конгрессом в апреле, предоставили 7,8 миллиарда долларов на новые полномочия по запасов армии и 13,8 миллиарда долларов, в дополнение к 1,7 миллиарда долларов на закупку вооружения в рамках другой программы - иностранного военного финансирования. Кроме того, было выделено 13,4 миллиарда долларов на замену оборудования, отправленного на Украину в будущем, и на восполнение прошлых дефицитов. Исходя из исторических показателей обязательств, этого финансирования хватит как минимум до января. На этом этапе администрации нужно будет запросить больше денег, что, вероятно, приведет к политической битве, которая выходит за рамки обсуждаемого здесь.

Важно отметить, что 61 миллиард долларов покрывает широкий спектр мероприятий, которые поддерживают военные действия и смягчают их последствия: пополнение для передачи (темно-синий), улучшение оборонно-промышленной базы (светло-синий), USAI (черный), разведывательную поддержку войны (красный), увеличение расходов на вооруженные силы США в Европе (желтый), экономическую поддержку украинского правительства (зеленый), гуманитарную помощь (фиолетовый) и деятельность других правительственных учреждений США (коричневый).

Вопрос 3: Какова историческая динамика заявлений администрации о помощи?

Министерство обороны использует утвержденные Конгрессом положения о финансировании и разрешениях на оказание помощи для составления пакетов конкретных товаров для отправки на Украину и публично объявляет сумму и предметы. На графике ниже показаны эти объявления с течением времени. Пакеты PDA появляются регулярно, примерно каждые три недели, в то время как пакеты USAI, как правило, крупнее и объявляются реже, примерно каждые шесть недель.

Крупные объявления USAI в июле 2024 года (всего 3,7 миллиарда долларов) приблизят баланс USAI/PDA с апреля к долгосрочному соотношению 50/50.

Недавние объявления PDA создали схему, в среднем составляющую около 250 миллионов долларов ежемесячно и основанную на ядре, которое включает "Стингеры", ракеты HIMARS, 105-мм и 155-мм артиллерийские снаряды, минометные снаряды, противотанковые системы (Javelins, AT-4 и TOWs), боеприпасы к стрелковому оружию, боеприпасы для подрыва, запасные части и вспомогательное оборудование. В пакеты часто входит еще один боеприпас противовоздушной обороны: HAWK, Patriot или NASAMS. Другие вооружения появляются в индивидуальных пакетах помощи — например, M113, грузовики, речные лодки и бронежилеты, но суть остается почти неизменной.

Это указывает на то, что Министерство обороны не углубляется в изучение запасов, которые уже истощились за годы поставок. Соединенные Штаты могли бы еще больше сократить запасы и пойти на больший риск, если разразятся другие конфликты (например, на Корейском полуострове). Для этого может потребоваться вооружение из развертываемых резервных подразделений. Однако министерство обороны не пожелало предпринимать эти шаги. 

Это ответ на часто задаваемый вопрос: устойчива ли военная поддержка Украины со стороны США? При таком подходе так и есть. Соединенные Штаты не ослабляют свои собственные возможности и могут поддерживать темпы до бесконечности. Однако такой устойчивый подход также означает, что не может быть всплеска поставок, который мог бы позволить Украине сокрушить Россию. Поставки будут увеличиваться медленно по мере расширения производства в США — производство 155-мм артиллерийских снарядов выросло с 14 000 в месяц до войны до 40 000 в месяц сегодня и приближается к 100 000 в месяц к концу 2025 года — но это будет происходить месяцами и годами.

Вопрос 4: Насколько недавний объявленный уровень помощи соотносится с предыдущим опытом?

В течение первых 23 месяцев войны суммы изъятий запасов составляли в среднем 1,14 миллиарда долларов в месяц. За четыре месяца, прошедших с тех пор, как Конгресс утвердил последний пакет помощи, выплаты по сокращению запасов составляли в среднем 569 миллионов долларов в месяц, что примерно вдвое меньше, чем в среднем составляло ранее. Хорошей новостью является то, что финансирование помощи растянется до лета 2025 года, если сохранится на этом уровне. Плохой новостью является то, что этот уровень намного ниже того, который необходим для поддержки очередного контрнаступления.

Вопрос 5: Сколько техники Соединенные Штаты поставили Украине?

Объявления о помощи - это не то же самое, что поставки, и министерство обороны не предоставляет публичную информацию о поставках по соображениям оперативной безопасности. На приведенной ниже диаграмме показана оценка, основанная на датах объявлений и информации о сроках поставок, почерпнутой из открытых источников и бюджетных документов. Расчеты предполагают, что техника начнет поступать немедленно и полностью прибудет в течение восьми месяцев. Задержка происходит из-за того, что некоторые средства необходимо отремонтировать и упаковать перед отправкой. Кроме того, украинскому персоналу иногда требуется обучение техническому обслуживанию и эксплуатации. Предполагается, что на закупку предметов, приобретенных через USAI, потребуется четыре месяца для заключения контракта, 24 месяца для производства первого предмета и 12 месяцев для завершения поставки.

График показывает, что пик поставок пришелся на конец зимы и весну 2023 года, когда Украина готовилась к контрнаступлению. Осенью 2023 года поставки резко сократились из-за истощения финансирования. Апрельский пакет в размере 61 миллиарда долларов остановил сокращение, но пройдет несколько месяцев, прежде чем объемы поставок значительно превысят те, которые были бы без нового финансирования (как показано пунктирной линией). Уровень поставок достигнет своего пика примерно в две трети от предыдущего, если Конгресс не предоставит больше финансирования в 2025 году.

Одна из хороших новостей заключается в том, что ранние контракты, финансируемые через USAI, теперь начинают поставлять оборудование. Эти поставки ускорятся и продолжатся примерно в течение трех лет, даже если Конгресс не выделит дополнительных денег. Следовательно, военная помощь США не исчезнет, если Конгресс не сможет предоставить больше финансирования, но объемы будут меньше, чем отправлялись в прошлом, и не обеспечат полным набором необходимых материалов (например, запасными частями и другими расходными материалами).

Важно отметить, что Украина полагается не только на Соединенные Штаты. НАТО и другие глобальные партнеры предоставляют военную помощь, которая примерно равна тому, что предоставляют Соединенные Штаты. Весной была надежда, что эти страны “активизируются”, чтобы предоставить больше помощи по мере сокращения объемов в США, но этого не произошло. Помощь из этих других источников регулируется той же политикой, что и в Соединенных Штатах. В лучшем случае она сохранится на нынешнем уровне.

Изменение ситуации с американской помощью постепенно сказывается на поле боя. Хотя российские войска продолжают широкие атаки по всему фронту, мест их дислоцирования стало меньше, и украинские подразделения могут провести несколько собственных контратак. По мере поступления дополнительной помощи российские атаки будут уменьшаться, а украинские - усиливаться, но все это будет локальным — выиграешь несколько километров здесь, потеряешь несколько километров там. Стратегически война превратится в кровавый тупик, и это является частичной победой России. Украине необходимо четко сформулировать, как она планирует победить. Если для этого потребуется значительное увеличение помощи США, лучше обсудить это сейчас, а не по прошествии еще шести месяцев убийств и разрушений.