Должно ли НАТО расширяться? Доклад Совета по международным отношениям (США) от 1995 г

СЛЕДУЕТ ЛИ НАТО РАСШИРЯТЬСЯ?

Отчет Независимой Целевой группы 1995г.
Спонсор: Совет по международным отношениям
Председатель - Гарольд Браун, директор проекта - Чарльз Купчан.

Совет по международным отношениям является некоммерческой, беспартийной членской организацией, занимающейся улучшением понимания внешней политики США в области международных отношений посредством своей исследовательской
программы, программы встреч и других видов деятельности, включая публикацию журнала Foreign Affairs, выдающегося периодического издания в этой области.
Время от времени Совет будет выбирать тему, имеющую решающее значение для политики США, в качестве предмета тщательного изучения независимой, беспартийной целевой группой. Затем Совет назначит председателя и вместе с участниками выбирает тему, представляющую различные взгляды и опыт и включающую специалистов широкого профиля, а также экспертов. Большинство. но не все, члены Целевой группы также являются
членами Совета, и Совет оказывает группе кадровую поддержку.
Совет по международным отношениям не занимает никакой позиции по вопросам. Целевая группа берет на себя ответственность за содержание своего отчета. В отчете отражена общая направленность политики и суждения, к которым пришла группа, хотя не все члены группы обязательно соглашаются с каждым выводом и рекомендацией, содержащимися в отчете.

Для получения дополнительной информации о Совете или этой Целевой группе, пожалуйста, обращайтесь в Офис по связям с общественностью Совета по международным отношениям, 58 East 68th Street, Нью-Йорк 10021.
Авторское право © 1995 by the Council on Foreign Relations, Inc.
Все права защищены.
Напечатано в Соединенных Штатах Америки
Настоящий отчет не может быть воспроизведен полностью или частично, ни в какой форме (за исключением копирования, разрешенного разделами 107 и 108 Закона США об авторском праве, и за исключением рецензентов для общедоступной прессы),
без письменного разрешения издателей.

СОДЕРЖАНИЕ
Список членов Целевой группы
Введение

Цели НАТО, Старые и новые

Расширение НАТО на Восток

Рекомендации по политике

...

ЧЛЕНЫ ЦЕЛЕВОЙ ГРУППЫ

ЛЕС АСПИН: Г-н Аспин является председателем Комиссии по роли и возможностям разведывательного сообщества Соединенных Штатов и заслуженным профессором международной политики в Университете Маркетт. Ранее он занимал пост секретаря министра обороны.

ГАРОЛЬД БРАУН: Мистер Браун является консультантом Центра стратегических и международных исследований, а также председателем Института внешней политики Школы перспективных исследований при Университете Джона Хопкинса. Мистер Браун ранее занимал пост министра обороны.

ДЖОРДЖ ЛИ БАТЛЕР, генерал ВВС США (в отставке): Генерал Батлер в настоящее время является вице-президентом по развитию бизнеса Peter Kiewit Sons, Inc., а также президентом энергетической компании Kiewit. Ранее он был командующим Стратегического воздушного командования, а впоследствии командующим стратегического командования США на военно-воздушной базе Оффутт, Небраска.

ЛИНДА ЧАВЕС: Мисс Чавес - президент и стипендиат Джона М. Олина в Центре равных возможностей. Так же она — обозреватель еженедельника США Сегодня, и пишет для других газет.

ЖАКЛИН К. ДЭВИС: Мисс Дэвис исполнительный вице-президент Института анализа внешней политики, Inc. и президент Ассоциации планирования национальной безопасности, Inc.

ПОЛА Дж. ДОБРЯНСКИ: Г-жа Добрянски является старшим консультантом по
международным вопросам и торговле в юридической фирме Hunton & Williams. Ранее она была заместителем помощника госсекретаря по правам человека и гуманитарным вопросам и директором по европейским и советским делам в Совете национальной безопасности.

РУДИГЕР ДОРНБУШ: Мистер Дорнбуш - профессор международный экономики в Массачусетском технологическом институте. Он работал консультантом в Международном
валютном фонде, Организации Объединенных Наций и Всемирном банке.

ЛЕСЛИ Х. ГЕЛБ: Г-н Гелб является президентом Совета по международным отношениям. Он был иностранным неофициальным обозревателем и редактором открытой страницы в газете Нью-Йорк Таймс. Он также занимал пост директора Бюро по военно-политическим вопросам Государственного департамента.

ДЭВИД К. ГОМПЕРТ: Г-н Гомперт является вице-президентом и директором Института национальной обороны в корпорации RAND. Ранее он работал в аппарате Совета национальной безопасности в качестве специального помощника президента и старшего директора по европейским и евразийским вопросам.
Дж. ТОМИЛСОН ХИЛЛ: Г-н Хилл в настоящее время является генеральным партнером
Blackstone Group. Ранее он был должностным лицом в Lehman Brothen.

ЧАРЛЬЗ КУПЧАН: Г-н Купчан является старшим научным сотрудником по Европе в Совете по международным отношениям. Он также является профессором Джорджтаунского университета и ранее был директором Европейского отделения в Совете национальной безопасности.

ЭДВАРД К. МЕЙЕР, генерал армии США (в отставке): Генерал Мейер в настоящее время является председателем GRC International. Ранее он был начальником управления персоналом армии США.
ПОНЧИТТА ПИРС: Мисс Пирс - журналистка. Она сотрудничает с несколькими национальными журналами. Ранее она была ведущей и сопродюсером ежедневного утреннего интервью-шоу "Сегодня в Нью-Йорке".

СТИВЕН РОБЕРТ1: Г-н Роберт является председателем правления и главным исполнительным директором Oppenheimer & Co.
АРТУР РОСС: г-н Росс является вице-председателем ООН от США и вице-председателем …

ДЭВИД Х. СОЙЕР: Г-н Сойер является председателем Sawyer/Miller Group, международной консалтинговой фирмы по вопросам политики и общественного устройства.

СТИВЕН Р. СЕСТАНОВИЧ: Г-н Сестонович является вице-президентом по российским и евразийским делам Фонда Карнеги по международным делам. Ранее он был директором по российским и евразийским исследованиям в Центре стратегических и международных исследований и входил в состав Совета национальной безопасности.

ЭНН-МАРИ СЛОТЕР: Мисс Слотер - профессор права в Гарвардской школе права. Ранее она преподавала на юридическом факультете Чикагского университета.

ДЖОРДЖ СОРОС: Г-н Сорос является президентом Soros Fund Management и главным инвестиционным советником Quantum Fund N.V. Международный филантроп, г-н Сорос имеет сеть фондов, действующих в нескольких регионах мира.
АНДЖЕЛА Э. СТЕНТ: Мисс Стент - профессор государственного управления в Джорджтаунском университете. Она была директором Программы изучения российского региона в Джорджтауне.

ПИТЕР В. ТИЛИ: Г-н Тили является вице-президентом по правительственным
связям и связям с общественностью в AMGEN Inc. Он занимал пост посла США
в Канаде, пресс-секретаря ОС и помощника вице-президента Джорджа Буша.

ГАРРИ Д. ТРЕЙН, адмирал ВМС США (в отставке): Адмирал Трейн в настоящее время является менеджером на Хэмптон-Роудз в Научно-прикладной международной корпорации, фирме по исследованиям и разработкам. До своего ухода из ВМС адмирал Трейн занимал пост Верховного главнокомандующего объединенными силами НАТО в Атлантике.

РОД ФОН ЛИПСИ, майор Корпуса морской пехоты США: Майор фон Липси является членом Совета по международным отношениям, выступающим в качестве приглашенного ученого в Объединенном центре политических и экономических исследований. Ранее он был сотрудником Белого дома и специальным помощником главы администрации Белого дома.

КАРЛ Э. ВУОНО, генерал армии США (в отставке): Генерал Вуоно является вице-президентом и генеральным менеджером группы защиты в Military Professional Resources, Inc. Ранее он был начальником штаба армии США.

Европа подошла к критическому историческому моменту. Мрачная определенность ландшафта холодной войны уступила место туманной неопределенности посткоммунистического переходного периода. Распространение рынков и демократии на восток дает повод для осторожного оптимизма в отношении будущего Европы. Но возрождение агрессивных течений национализма и продолжающиеся политические и экономические потрясения на востоке Европы требуют осмотрительного, но активного участия трансатлантического сообщества [Европа — США, - прим. ТС].
Причина для вмешательства трансатлантического сообщества больше не исходит от агрессивной России. Главным образом по историческим причинам многие центрально-европейские государства по-прежнему опасаются, что Россия снова придет угрожать и запугивать их. Но что больше всего усиливает беспокойство в Центральной Европе, так это сохраняющееся чувство разобщенности, обеспокоенность государств региона тем, что они еще не являются частью более широкой Европы и поэтому подвержены непредсказуемым угрозам, потрясениям и неразберихе, исходящими от стран с переходной экономикой.
К чему стремятся новые демократии и к чему стремится трансатлантическое сообщество должно стремиться дать им, это включение в более широкую Европу с общим чувством идентичности, цели, конечного предназначения.

Расширение Европейского союза (ЕС), развитие связей НАТО с Россией и другими бывшими советскими республиками и укрепление Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — форума, в который входят как члены НАТО, так и бывшие члены организации Варшавского договора, - должны дополнять расширение НАТО.
Эти параллельные направления призваны обеспечить множество путей для углубления европейской интеграции, а также чтобы удовлетворить опасения России, которая выступает против расширения НАТО на том основании, что это приведет к переделу Европы и изоляции
России [как в воду смотрели, - прим. ТС] и соседних с ней республики новой архитектурой безопасности Европы.

В дополнение к решению этих проблем, сделав расширение НАТО лишь одним из элементов своей европейской стратегии, администрация Клинтона оставляет открытым вопрос о том, сможет ли Россия однажды присоединиться к НАТО. Администрация Клинтона уже четко обозначила свою цель расширения НАТО, и НАТО в целом готовится принять новых членов. Тем не менее, по обе стороны Атлантики продолжаются громкие дебаты о том, следует ли НАТО официально расширяться и, если да, то как именно, когда и почему. Поскольку будущее НАТО имеет фундаментальное геополитическое значение, эти дебаты имеют решающее значение. Решения о новой роли НАТО в Европе будет иметь глубокие последствия для стратегического ландшафта Континента, благосостояния трансатлантического сообщества и траектории тех государств, которые борются за то, чтобы стать стабильными демократиями и членами более широкого европейского дома. По мере продвижения этой дискуссии вперед она должна руководствоваться шестью основными
соображениями.

Во-первых, для формирования более широкой Европы, связанной узами общих ценностей и целей, НАТО должна играть ведущую роль в укреплении безопасности и стабильности в Центральной и Восточной Европе. Европейский союз должен был взять на себя ведущую роль в решении этой задачи, особенно в Центральной Европе, но он уклоняется от решения этой задачи. ЕС лучше всего подходит для обеспечения того, в чем Центральная Европа сейчас нуждается больше всего: экономического роста и политической интеграции в более широкую Европу. Однако Западная Европа переживает агонию рецессии, которая подорвала ресурсы и политическая воля, необходимые для интеграции экономик стран Центральной Европы, и ЕС все еще вовлечен во внутренние дебаты о том, как и когда приступить к расширению, и не готов полностью открыть свои рынки для новых демократий; сроки вступления в ЕС для стран Центральной Европы продолжают сдвигаться. Даже если Соединенные Штаты, как и положено, будут давить на европейцев, чтобы те ускорили темпы расширения ЕС, расширение, скорее всего, произойдет только в следующем столетии.
Во-вторых, если НАТО хочет взять на себя ведущую роль в расширении стабильности на востоке она должна сохранить себя как единая, эффективная военно-политическая организация. Для этого она должна выработать новое видение своих основных целей и миссий и продолжать адаптировать свою стратегическую направленность и военный потенциал к меняющимся условиям. Новые угрозы странам НАТО, которые исходят из политической нестабильности или гражданских/этнических конфликтов в Восточной Европе или Северной Африке, мало похожи на те, которые исходили от Красной Армии. В этом отношении НАТО следует извлечь трезвые уроки из своей неспособности действовать более решительно и целеустремленно в бывшей Югославии. Североатлантический союз должен разработать согласованную стратегию, которая повысит его способность предотвращать и прекращать этнические конфликты. Это является неотъемлемой частью решения проблем безопасности зарождающихся демократий, помогая стимулировать демократическое развитие путем их интеграции в более широкую Европу.

В-третьих, углубление взаимодействия НАТО на востоке Европы не должно рассматриваться как часть антироссийской политики. Будущее России волнует всех. Если Россия снова начнет представлять военную угрозу для Центральной Европы, НАТО должно быть готово выполнить свою традиционную миссию территориальной обороны. Но на данный момент лучший способ иметь дело с Россией - это не изолировать и не настраивать Москву против себя. Скорее, это связано с тем, чтобы связать формирующиеся демократии Центральной Европа - Западу, даже когда Запад стремится наладить отношения сотрудничества с Россией. Соответственно, НАТО следует сосредоточиться не на распространении военного блока на Центральную Европу, а в первую очередь на создании обстановки доверия, в которой новые демократии могут процветать, и на оказании им помощи в преодолении пока еще непредвиденных региональных кризисов, которые могут угрожать стабильности. Политическая уверенность и идентификация с Западом являются важными составляющими успешной демократизации. Во многом таким же образом, как НАТО помогало демократическим странам Запада, когда Европа оправлялась от разрушений Второй мировой войны [план Маршалла, прим. ТС], это должно обеспечить чувство уверенности и общности, необходимые для того, чтобы помочь демократиям Центральной Европы оправиться от холодной войны.

В-четвертых, сосредоточенность НАТО на создании обстановки доверия и сообщества общих целей поднимает вопрос о том, нужно ли и должно ли включать формальное расширение ее углубляющегося участия в Центральной Европе - вступление новых членов в НАТО и распространение на этих членов гарантий безопасности по статье V. НАТО следует оставить открытой возможность официального расширения, а потенциальные участники должны предпринять шаги, необходимые для подготовки себя к полноправному членству. Но мнения действительно расходятся относительно того, следует ли проводить официальное расширение и когда именно. Некоторые утверждают, что НАТО следует взять на себя
твердое обязательство расширяться в Центральную Европу и принимать новых членов, как только государства региона будут соответствовать определенным критериям, таким как подлинно демократическое управление и уважение прав граждан независимо от религии и этнической принадлежности. Другие утверждают, что НАТО следует распространить официальные гарантии договора только в том случае, если Россия снова начнет представлять угрозу для Центральной Европы, и что в отсутствие этой угрозы мер, не предусмотренных статьей V гарантий безопасности, будет достаточно для построения демократии и безопасности в регионе.

В-пятых, независимо от того, ставит ли НАТО только перед собой задачу расширения или намеренно ускоряет процесс включения новых членов, ей следует значительно активизировать свои действия и программы в Центральной Европе. И в любом случае, центральные европейцы должны продолжать работать над выполнением политических и военных критериев, которые позволили бы им претендовать на членство в НАТО. Усилия по углублению демократической и мирной Европы должны продвигаться вперед; вопросы, поставленные на карту, слишком важны.

лидерство США имеет решающее значение. Соединенные Штаты являются и должны оставаться европейской силой [The United States is, and should remain, a European power]. Особенно из-за того, что Европейский союз не желает немедленно реагировать на возможности и опасности, которые возникают на востоке

В-шестых, поскольку Западный альянс нащупывает свой путь вперед в Европе после окончания холодной войны, лидерство США имеет решающее значение. Соединенные Штаты являются и должны оставаться европейской силой [The United States is, and should remain, a European power]. Особенно из-за того, что Европейский союз не желает немедленно реагировать на возможности и опасности, которые возникают на востоке, Соединенным Штатам следует выступить перед своими союзниками по НАТО, чтобы выработать стратегическое видение будущего. Если администрация Клинтона намерена приступить к официальному расширению НАТО, как она неоднократно заявляла, он должен будет сформулировать более полно свои планы, указав, насколько далеко на восток НАТО расширится; насколько обострится отношения НАТО с другими институтами безопасности; положить конец тому, чего американскому народу следует ожидать с точки зрения затрат на ответственность и выгоды от расширения НАТО. Без этого более полного видения и лидерства, необходимого для его воплощения в жизнь, призывы администрации к расширению НАТО будут звучать пусто как для европейцев, так и для американцев. Если, с другой стороны, администрация решает избрать пути, отличные от расширения НАТО, для построения более широкой Европы, как ей следует заявить, таким образом избегая дальнейшей напряженности в отношениях с Россией и расширяя ожидания Центральной Европы относительно вероятности гарантий безопасности НАТО. Какими бы ни были ее решения относительно ближайшего будущего НАТО, администрация Клинтона должна работать над тем, чтобы развитие НАТО соответствовало системе безопасности, которая в конечном итоге могла бы включать все европейские государства с общими ценностями и целями. Такая система должна обеспечивать механизмы для ослабления воображаемых угроз прошлого, управления реальными угрозами настоящего и сдерживания еще не воображаемых угроз будущего. Именно это видение поддерживает надежду на то, что Европа будет неделимой, демократической и безопасной.

В-третьих, углубление взаимодействия НАТО на востоке Европы не должно рассматриваться как часть антироссийской политики. Будущее России волнует всех. Если Россия снова начнет представлять военную угрозу для Центральной Европы, НАТО должно быть готово выполнить свою традиционную миссию территориальной обороны. Но на данный момент лучший способ иметь дело с Россией - это не изолировать и не настраивать Москву против себя. Скорее, это связано с тем, чтобы связать формирующиеся демократии Центральной Европа - Западу, даже когда Запад стремится наладить отношения сотрудничества с Россией. Соответственно, НАТО следует сосредоточиться не на распространении военного блока на Центральную Европу, а в первую очередь на создании обстановки доверия, в которой новые демократии могут процветать, и на оказании им помощи в преодолении пока еще непредвиденных региональных кризисов, которые могут угрожать стабильности. Политическая уверенность и идентификация с Западом являются важными составляющими успешной демократизации. Во многом таким же образом, как НАТО помогало демократическим странам Запада, когда Европа оправлялась от разрушений Второй мировой войны [план Маршалла, прим. ТС], это должно обеспечить чувство уверенности и общности, необходимые для того, чтобы помочь демократиям Центральной Европы оправиться от холодной войны.

В-четвертых, сосредоточенность НАТО на создании обстановки доверия и сообщества общих целей поднимает вопрос о том, нужно ли и должно ли включать формальное расширение ее углубляющегося участия в Центральной Европе - вступление новых членов в НАТО и распространение на этих членов гарантий безопасности по статье V. НАТО следует оставить открытой возможность официального расширения, а потенциальные участники должны предпринять шаги, необходимые для подготовки себя к полноправному членству. Но мнения действительно расходятся относительно того, следует ли проводить официальное расширение и когда именно. Некоторые утверждают, что НАТО следует взять на себя твердое обязательство расширяться в Центральную Европу и принимать новых членов, как только государства региона будут соответствовать определенным критериям, таким как подлинно демократическое управление и уважение прав граждан независимо от религии и этнической принадлежности. Другие утверждают, что НАТО следует распространить официальные гарантии договора только в том случае, если Россия снова начнет представлять
угрозу для Центральной Европы, и что в отсутствие этой угрозы мер, не предусмотренных статьей V гарантий безопасности, будет достаточно для построения демократии и безопасности в регионе.

В-пятых, независимо от того, ставит ли НАТО только перед собой задачу расширения или намеренно ускоряет процесс включения новых членов, ей следует значительно активизировать свои действия и программы в Центральной Европе. И в любом случае, центральные европейцы должны продолжать работать над выполнением политических и военных критериев, которые позволили бы им претендовать на членство в НАТО. Усилия по углублению демократической и мирной Европы должны продвигаться вперед; вопросы, поставленные на карту, слишком важны.

НАТО служит главной опорой стратегического моста, соединяющего Северную Америку с Европой, моста, который не только облегчает коллективные действия в достижении общих интересов, но и помогает не допустить возобновления национального соперничества в Западной Европе. Уход Америки с континента возложил бы на Европейский союз задачу координации западноевропейской внешней и оборонной политики - задачу, к которой он не готов. Хотя Россия не представляет ближайшей угрозы благосостоянию трансатлантического сообщества, продолжающееся существование НАТО придаст уверенность его членам в случае возрождении российских амбиций. И, как это было во время войны в Персидском заливе, НАТО продолжает служить резервуаром военного потенциала для проецирования силы против неевропейских угроз общим интересам трансатлантического сообщества.
Однако НАТО не может позволить себе сосредоточиться только на своих традиционных миссиях. В условиях распространения этнического насилия и агрессивного национализма, а также с учетом того, что на пути экономических и политических реформ по-прежнему стоят сложные препятствия, новым демократиям необходимо крепче держаться за якорь стабильности на западе Европы. Построение нового порядка безопасности в посткоммунистической Европе и расширение сообщества устоявшихся демократий Континента должны теперь стать главным приоритетом НАТО.

По мере того как НАТО адаптируется к новому стратегическому ландшафту, между ее членами неизбежно возникнет напряженность. В отсутствие объединяющей внешней угрозы члены НАТО будут расходиться во мнениях относительно того, как наилучшим образом реагировать на вызовы безопасности. Кроме того, если Соединенные Штаты будут уделять больше внимания своей внутренней повестке дня, и поскольку Европейский союз стремится расширить свою роль во внешней политике, дебаты продолжатся по поводу нового разделения ответственности и лидерства в НАТО. Эти споры являются болезнью роста, и к ним следует относиться как к таковым. Им не нужно и не следует ставить под угрозу общие интересы и ценности, которые являются основой трансатлантического альянса. Этот переходный период, однако, делает сохранение американского лидерства особенно важным. Особенно из-за отсутствия доминирующей внешней угрозы для обеспечения сплоченности и направления, Вашингтон
должен удвоить усилия для обеспечения того, чтобы НАТО продолжало адаптироваться к новому стратегическому ландшафту и было готово реагировать на новые вызовы безопасности Европы. В этой связи недавние события в бывшей Югославии представляют собой серьезную неудачу для НАТО, но не похоронный звон. Члены НАТО сочли, что интересы, стоящие на кону в Боснии, не оправдывают более глубокого военного вмешательства.
Североатлантический союз также был ограничен тем фактом, что НАТО и ООН имели разные точки зрения на то, когда и как применять силу, что особенно важно, поскольку эти две организации разделяли командные полномочия. Таким образом, хотя неспособность НАТО выполнить свои миротворческие обещания подорвала доверие к Североатлантическому союзу, он не ставится под сомнение его готовность или способность защищаться от более прямых угроз интересам НАТО или действовать более эффективно, когда это не сдерживается громоздкой структурой командования. Будут продолжаться дебаты о том, должны ли члены НАТО быть связаны ограничениями ООН. Но ясно, что и Соединенные Штаты, и НАТО допустили ошибку, позволив своей риторике далеко опередить свою решимость. В будущем, если члены НАТО не будут готовы к военному вмешательству, они не должны обещать его. Сделать это - значит ввести в заблуждение стороны конфликта и подорвать доверие к НАТО и его сплоченность. Прерывистое участие НАТО в Боснии подчеркнуло необходимость переоценки миссий и целей Североатлантического союза в Европе после окончания холодной войны. Это также поставило под вопрос, будет ли Североатлантический союз выполнять свои обязательства по выполнению новых миссий и работе по обеспечению стабильности на востоке. Эта задача влечет за собой не просто формальную реорганизацию НАТО или смелые заявления о ее новых отношениях со своими бывшими противниками; члены НАТО должны быть готовы расходовать ресурсы и идти на жертвы. В свете необходимости извлечь выгоду из исторических возможностей, в то время как защищаясь от растущего беспорядка и потенциального провала демократических реформ, по крайней мере, в некоторых районах Восточной Европы, НАТО теперь должна со все большей срочностью решать, как построить более широкую Европу и интегрировать новые демократии в сообщество общей цели.

Многие новые и формирующиеся демократии Европы уже добились значительного прогресса на пути реформ. Тем не менее, экономические потрясения, политическая нестабильность, этническое соперничество и агрессивный национализм продолжают представлять угрозы распространению демократии и рынков на восток. Партнерство НАТО во имя мира и перспектива возможного расширения НАТО играют важную роль в противодействии этим угрозам. Углубляющееся взаимодействие НАТО на востоке обеспечивает уверенность в отношении непредвиденных угроз, помогает создавать новые вооруженные силы, которые хорошо интегрированы в демократическое общество и способны действовать совместно с силами НАТО, и символизирует расширение сообщества устоявшихся демократий. В свете их прогресса на пути реформ, новые демократии Центральной Европы, в частности, · ожидают и заслуживают полной интеграции с Западом.

Ключевой вызов заключается в том, как продолжить интеграцию новых демократий Центральной Европы способом, который является политически осуществимым и стратегически обоснованным и не ускоряет передел Европы на конкурирующие военные блоки. Некоторые утверждают, что НАТО должно ответить на этот вызов, расширяясь на восток с преднамеренной скоростью, стремясь наладить отношения сотрудничества между расширенным НАТО и Россией. Другие утверждают, что НАТО должно быть в состоянии расширяться, но на самом деле принимать в свои ряды новых членов и расширять гарантии безопасности только в случае необходимости - то есть, если Россия снова будет представлять военную угрозу для Центральной Европы. Они утверждают, что в отсутствие этой угрозы члены НАТО должны работать через Партнерство во имя мира, Европейский союз и Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, чтобы распространить стабильность на восток.

Сторонники расширения НАТО приводят четыре основных аргумента. Во-первых, по историческим, культурным и геополитическим причинам Западная и Центральная Европа должны принадлежите к сообществу безопасности, которое отличается от сообщества, сформированного Россией и ее бывшими республиками. Формализовать присоединение Центральной Европы к Западу предпочтительнее, чем позволить двусмысленности вызвать соперничество во всем регионе и внутри него. НАТО должна воспользоваться этой исторической возможностью, чтобы помочь новым демократиям
Центральной Европы консолидировать реформы и демократию и не рисковать вновь потерять регион из-за внутренней нестабильности или внешней агрессии. Ставить официальное расширение НАТО в зависимость от возобновления российской угрозы означает риск того, что НАТО не сможет действовать, столкнувшись с более угрожающей международной обстановкой. Кроме того, факт полноправного членства новых демократий сам по себе будет способствовать реформированию в регионе и направит на запад ожидания центральноевропейцев. Конечной целью должно быть установление стабильного баланса сотрудничества между европейским и евроазиатским сообществом безопасности.

Во-вторых, расширение НАТО, если оно будет осуществлено надлежащим образом, не обязательно оттолкнет Москву и приведет к холодному миру. Поскольку Центральная Европа сейчас не сталкивается с внешней угрозой, распространение гарантий безопасности НАТО на регион не потребует передового развертывания войск и укрепления границ. Более того, российская политика внутренних реформ и сотрудничества с Западом отвечает собственным интересам России; если российские лидеры серьезно отнесутся к реформам, они не поставят под угрозу прогресс, достигнутый ими из-за расширения НАТО. Укрепление ОБСЕ и усилия по включению Москвы в другие форумы по принятию решений также ослабили бы чувство отчужденности России.

В-третьих, если НАТО не расширится на восток, она станет неактуальной для возникающих вызовов безопасности Европы, потеряет поддержку общественности в государствах-членах и вскоре зачахнет на корню. С другой стороны, расширение НАТО оживило бы Североатлантический союз и повысило бы его значимость для нового стратегического ландшафта Европы. Только путем расширения НАТО может завершить свою трансформацию из военного альянса времен холодной войны в своего рода политический форум и интегрированную военную структуру для управления кризисами и совместных действий в объединённой Европе.

В-четвертых, расширение НАТО важно для обеспечения того, чтобы Германия оставалась частью сплоченного мира, в то время как экономические и политические интересы Германии смещаются на восток. Этот сдвиг должен сопровождаться расширением основных институтов Европы на восток, гарантируя, что Германия не потеряет связь с этими институтами. Расширение НАТО и ЕС, таким образом, имеет важное значение для поддержания мультилатерализма [привет из Польши и Венгрии, - прим. ТС] среди устоявшихся демократий и здоровья трансатлантических отношений в области безопасности, которые, в свою очередь, защищают от возможной ренационализации оборонной политики в Европейском союзе.

Сторонники того, чтобы поставить расширение НАТО в зависимость от стратегических обстоятельств, приводят четыре основных аргумента.
Во-первых, продолжение расширения НАТО на Восток разделило бы и дестабилизировало Европу. Как бы НАТО ни оправдывало и ни представляло свой шаг на восток, Москва будет рассматривать расширение Альянса как антироссийское. И независимо от шагов, предпринятых для заверения Москвы в намерениях НАТО, официальное расширение вызвало бы резкую реакцию в России. Более крупная и сильная НАТО это могло бы побудить Россию сформировать уравновешивающую коалицию, восстановив контроль над своими бывшими республиками. Москва вполне может решить аннулировать соглашения о контроле над вооружениями, чтобы компенсировать то, что она восприняла бы как неблагоприятный сдвиг в балансе сил. Националистические критики Ельцина получили бы новое, довольно мощное оружие, угрожающее положению демократических реформаторов. А у реформаторов на Украине и в других бывших республиках СССР, которые, вероятно, будут исключены из кандидатов в члены НАТО, не будет иного выбора, кроме как уступить давлению со стороны Москвы, поскольку они будут официально считаться находящимися за пределами нового оборонительного периметра Запада.

Во-вторых, решение о расширении НАТО на восток должно основываться на нынешнем поведении России, а не на предположениях о прошлом России. Безусловно, будущее России неясно, и ее поведение в Чечне не внушает оптимизма; в какой-то момент может оказаться разумным сделать явным то, что уже подразумевается, - что Центральная Европа постоянно находится вне сферы влияния Москвы. Но нет необходимости проводить такие границы в ближайшем будущем, когда Россия не представляет угрозы для Центральной Европы и когда это привело бы к риску изоляции Москвы и приведению в действие
самоисполняющегося пророчества. Поскольку России потребовались бы годы, чтобы восстановить армию, способную вновь оккупировать Центральную Европу, у НАТО было бы время расширить свой официальный зонтик на восток, если и когда это необходимо. Тем временем страны Центральной Европы могут приблизиться к НАТО, в полной мере используя Партнерство во имя мира. Более того, гарантии, предусмотренные статьей V, мало что сделают для устранения основных угроз стабильности в Центральной Европе, которые проистекают из политических и экономических потрясений и этнической напряженности, а не из внешней агрессии.

В-третьих, правительствам стран НАТО не следует обещать расширение, если они не уверены в общественной поддержке. Поскольку это влечет за собой договорные обязательства, принятие новых членов в НАТО требует одобрения законодательных органов всех стран НАТО. Убедить электорат в Соединенных Штатах и других странах НАТО взять на себя расходы и ответственность за распространение гарантий обороны на Центральную Европу может оказаться довольно сложно. Правительствам стран НАТО еще предстоит разъяснить своей общественности эти издержки и ответственность. И в настоящее время нет прямой угрозы сосредоточить умы американских и западноевропейских избирателей и их представителей; готовность западной общественности поддерживать иностранные обязательства сокращается, а не расширяется. Новым демократиям Центральной Европы был бы нанесен серьезный удар, если бы их заявки на членство в НАТО были отклонены законодательными органами стран НАТО.

В-четвертых, форсирование официального расширения НАТО в ближайшей перспективе обещает поставить под угрозу политическую сплоченность и военную эффективность Североатлантического союза. НАТО требует консенсуса, чтобы действовать, и новые члены с различными национальными интересами усложнят задачу достижения консенсуса. В отсутствие объединяющей внешней угрозы дебаты по поводу расширения также, вероятно, приведут к глубоким политическим разногласиям среди нынешних членов НАТО, что еще больше поставит под угрозу слаженность Североатлантического союза.

Независимо от того, ставит ли НАТО перед собой только задачу расширения или приступает сейчас к формальному расширению, ей предстоит сыграть центральную роль в содействии миру и безопасности в Европе и расширении сообщества демократических государств. НАТО может и должна оставаться ключевой организацией для построения нового порядка безопасности в Европе. Для этого ей следует предпринять ряд шагов в ближайшей перспективе, чтобы подготовиться к возможному расширению и углублению стабильности в посткоммунистической Европе. Все эти меры должны быть частью всеобъемлющего политика, направленная на построение более широкой Европы, сплоченной общими ценностями и целями.

Продолжайте внутреннюю трансформацию НАТО. НАТО уже добилась существенного прогресса в адаптации своих политических и военных структур к условиям после окончания холодной войны. Он должен продолжать трансформироваться из традиционного военного альянса в организацию для решения новых вызовов безопасности Европы, сохраняя потенциал территориальной обороны, но приуменьшая значение этой
миссии и делая упор вместо этого на возможности переброски сил для решения различных непредвиденных проблем. [Афганистан, Ливия и .д., - прим. ТС] Новые демократии, присоединившиеся к Партнерству во имя мира, должны участвуйте в советах НАТО по принятию решений и военных структурах так регулярно, как это уместно. Опасения бывших противников НАТО по поводу безопасности и их ощущение того, что они находятся в стратегической неопределенности, значительно ослабнут, когда они почувствуют, что они являются частью, а не объектами обсуждений в НАТО.

Разъясните обоснование критериев и масштабов расширения НАТО. Независимо от того, продолжит НАТО официальное расширение в ближайшей перспективе или нет, оно должно четко заявить, что его углубляющееся взаимодействие в Центральной Европе направлено главным образом на консолидацию демократии и стабильности в Центральной Европе, а не на противодействие российской угрозе, которая не материализовалась и, возможно, никогда больше не возникнет. Если, как планируется, позднее в этом году НАТО обнародует критерии приема новых членов, в них должно быть оговорено, что потенциальные участники будут стремиться к выполнению следующих три стандарта: что они являются стабильными, ориентированными на рынок демократиями; что они создали правовые и институциональные механизмы для защиты прав меньшинств и согласились урегулировать все нерешенные пограничные споры мирными средствами; и что в них созданы военные учреждения, находящиеся под гражданским контролем и достаточно качественные, чтобы способствовать защите коллективных интересов.
Эти критерии, а также процесс, посредством которого новые члены вступают в НАТО, должны быть всем понятны.

Если и когда НАТО в конечном счете приступит к официальному расширению, членство должно быть открыто последовательно для всех европейских государств, которые соответствуют этим критериям. НАТО должна прояснить два момента по мере продвижения вперед. Во-первых, когда и по мере добавления новых членов НАТО не "отказывается" от тех стран, которые не включены, или указывает, что оно так же обеспокоено их безопасностью. Во-вторых, расширение НАТО не предназначено для того, чтобы исключить возможность создания общеевропейской организации безопасности, основанной на принципах коллективной безопасности. НАТО должно продолжать стремиться к конечной точке создания неделимой, демократической Европы.

Укрепляйте Партнерство во имя мира. Партнерство во имя мира предлагает странам бывшего советского блока многие преимущества полноправного членства в НАТО - за исключением формальных гарантий безопасности. Они могут модернизировать свои вооруженные силы и сделать их совместимыми с силами НАТО [ВПК США будет доволен, - прим. ТС]. Они могут участвовать в официальных органах НАТО, принимающих решения, и в военных учениях НАТО, работая над общей доктриной и стандартами подготовки. Они могут модернизировать свои военные инфраструктуры, чтобы позволить подразделениям НАТО эффективно действовать на их территории. И они могут строить военные учреждения хорошо интегрироваными в демократическое общество. Все эти меры подготовили бы потенциальных участников к полноправному членству в случае расширения НАТО. В то же время, они помогут этим странам решить их проблемы безопасности и способствовать созданию обстановки доверия и спокойствия. Странам НАТО необходимо сосредоточить больше внимания и ресурсов на программах партнерства. Конкретное военное сотрудничество с новыми демократиями должно быть одним из главных бюджетных приоритетов НАТО. Администрация Клинтона уже пообещала выделить 100 миллионов долларов на поддержку партнерской деятельности. Соединенным Штатам следует оказать давление на своих партнеров по НАТО, чтобы они выделили больше ресурсов на эту программу. [видимо это и есть «совместное участие в принятии решений», ага, - прим. ТС] Обращаясь к этническим конфликтам. Усилия НАТО по построению более широкой и более мирной Европы мало что будут значить, если ее члены не решат, как более эффективно справляться с этническим и гражданским насилием. Неэффективный ответ НАТО на события в Боснии уже заставил новые демократии усомниться в искренности НАТО, заявляющего о своем намерении сосредоточить свои усилия на распространении стабильности на восток.
Члены НАТО смогут оценить степень, в которой этнические конфликты угрожают общим интересам, только на в каждом конкретном случае. Характер и масштабы участия НАТО будут соответственно различаться. Тем не менее, из трагедии в Боснии можно извлечь несколько уроков. [например, массовыми бомбардировками Белграда в 99м, - прим. ТС].

Членам НАТО необходимо убедиться, что они согласовали широкие стратегические цели, прежде чем они попытаются организовать коллективный ответ на конкретные кризисы. Только после достижения стратегического консенсуса они смогут более эффективно координировать конкретные усилия по предотвращению и сдерживанию этнических конфликтов. Соглашение о стратегических целях и большая координация политики
помогут предотвратить разрыв этих конфликтов ткани Североатлантического союза и подорвать его сплоченность.

НАТО также должна лучше подготовиться к превентивным действиям, прежде чем она столкнется с суровым выбором между крупным военным вмешательством и терпимым отношением к агрессии и геноциду. Большая дальновидность позволила бы НАТО меньше говорить и больше делать. В этом отношении особенно важно пересмотреть обстоятельства, при которых должны быть признаны новые государства, и механизмы, которые могут быть внедрены для защиты меньшинств по мере распада старых государств и образования новых. События в Боснии также свидетельствуют о том, что НАТО, когда оно становится военным участником этнических и гражданских конфликтов, должна действовать под своим собственным командованием, а не в координации с ООН. В большинстве случаев ООН или ОБСЕ, вероятно, обеспечат политический зонтик, но НАТО должно быть свободно предпринимать любые военные действия, которые оно сочтет целесообразными. Выстраивайте новые отношения между НАТО и Россией. По мере того, как НАТО углубляет свое участие в Центральной Европе, ему также необходимо подтверждать и углублять отношения сотрудничества с Россией. Это предполагает отказ от антироссийской риторики, укрепление ОБСЕ, вовлечение России в консультации по вопросам европейской безопасности как можно чаще и в полном объеме, а также активизацию конкретного военного сотрудничества между российскими силами и силами НАТО.

 Официальный договор между Россией и НАТО не является ни необходимым, ни желательным. В условиях значительного изменения политического ландшафта Европы, поскольку конечная позиция НАТО в Европе неопределенна, отношения НАТО с Россией должны "свободно развиваться", не сдерживаемые официальным договором.

Отсутствие консенсуса о том, как строить новые отношения с Россией, частично проистекает из разных оценок мотивов нынешнего поведения России и различных мнений о вероятности того, что Россия превратится в добрую демократическую державу. Соответственно, формулирование американской политики в отношении России и поддержание ее в нужном русле зависит, как минимум, от публичного определения стандартов, по которым можно судить о поведении России. Без таких стандартов
дебаты внутри Соединенных Штатов и в НАТО в целом ни к чему не приведут; то, что некоторые рассматривают как стабилизирующую роль России на востоке, другие охарактеризуют это как империалистическое поведение. Хотя бы для того, чтобы заставить замолчать своих критиков, администрации необходимо определить стандарты, по которым можно оценивать российскую политику. Более того, россиянам самим нужны руководящие принципы относительно того, чего члены НАТО ожидают от них.

Соединенные Штаты, в консультации со своими союзниками по НАТО, должны четко указать, какие действия России они сочли бы провокационными и достаточно серьезными, чтобы потребовать резкого ответа со стороны НАТО. Эти действия могут включать следующее: односторонний выход России из соглашений о контроле над обычными или ядерными вооружениями; использование военных угроз или военной силы для лишения суверенитета соседних государств; принудительное возвращение бывших республик в состав Российской Федерации; и крах демократических институтов. НАТО следует столь же четко определить, что представляет собой конструктивное и желательное поведение России, и четко дать понять, что соблюдение таких стандартов будет обеспечиваться увеличением экономической помощи и дальнейшей интеграцией России в международные рынки и институты.
Такие стандарты могли бы включать следующее: соблюдение признанных соглашений в области прав человека; готовность привести российские военные операции в бывших республиках в соответствие с международными стандартами и, возможно, включить иностранные войска в такие операции; соответствующий компромисс по разрешению спора вокруг Нагорного Карабаха; урегулирование конфликта в Чечне; и вывод Четырнадцатой армии из Молдовы.

Укрепляйте стабильность Украины. Жизнеспособная, независимая Украина является ключевым элементом стабильного европейского порядка. Однако Украина находится в незавидном стратегическом положении. Независимо от того, будет ли вступление Центральной Европы в Запад оформлено через членство в НАТО, ЕС или и то, и другое, регион уже вышел из сферы влияния России и движется на запад. Не так обстоит дело с Украиной. Из-за своего местоположения, значительного русского населения и экономических связей с Россией Украина сохранит тесные связи с Москвой. До настоящего времени российская политика в отношении Украины была ответственной и конструктивной. Напряженность между Востоком и Западом и проблемы безопасности, напоминающие о холодной войне, однако, возродились бы, если бы Украина была вновь поглощена великой Россией.

Соответственно, Соединенные Штаты и страны Западной Европы должны продолжать усилия по обеспечению стабилизации экономики Украины, созревания ее политической системы и укрепления ее независимости. Кроме того, хотя Украина вряд ли в ближайшей перспективе получит гарантии безопасности ни от НАТО, ни от ЕС, ей необходимо предоставить стратегический плацдарм в Центральной Европе, чтобы она могла балансировать между центром и востоком Европы. Партнерство во имя мира предлагает ценный шаг в этом направлении, но также необходимо расширение двустороннего сотрудничества между Украиной и Соединенными Штатами, а также между Украиной и европейскими странами. Военное сотрудничество между Украиной и ее центральноевропейскими соседями особенно важно. Украину также следует поощрять к тому, чтобы она стала более активным участником в усилиях ОБСЕ и международных миротворческих усилиях по поддержанию мира. Кроме того, Соединенные Штаты должны продолжать играть ключевую роль в продвижении российско-украинских отношений в области безопасности, как это было при заключении трехстороннего соглашения от января 1994 года.

Укреплять Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Независимо от того, расширяется НАТО или нет, ОБСЕ должна быть значительно усилена. Являясь единственным общеевропейским форумом, он предлагает уникальную площадку для выработки широко разделяемых подходов к общим проблемам безопасности и укрепления доверия и сотрудничества между бывшими противниками. Способность ОБСЕ вносить вклад в стабильность в Европе возрастет по мере того, как сама Европа станет более инклюзивной и будет состоять из государств, разделяющих схожие ценности и цели. Но по мере продвижения этого процесса Соединенным Штатам следует укреплять ОБСЕ двумя конкретными способами в ближайшей перспективе. Во-первых, он должен предложить создать директорат, состоящий из основных европейских держав плюс сменяющихся региональных представителей. Без этого директората ОБСЕ будет продолжать представлять собой лишь функцию с наименьшим знаменателем. Во-вторых, Соединенные Штаты должны оказать давление на членов организации с целью увеличения финансирования организации, а также имеющихся в ее распоряжении персонала и материальных ресурсов. Только тогда ОБСЕ будет иметь возможность расширить свою роль.

Расширяйте Европейский союз. К какому бы решению НАТО в конечном счете ни пришла относительно своего собственного расширения, Европейский союз должен расширяться на восток как можно быстрее. Быстрое продвижение к полноправному членству в ЕС помогло бы удовлетворить стремление посткоммунистических обществ к более тесной идентификации с Западом. Если ЕС по-прежнему не желает предлагать странам Центральной Европы членство в ближайшей перспективе, он должен, как минимум, предложить им полный доступ на рынки. Доступ к рынкам Западной Европы жизненно важен для стимулирования все еще испытывающих трудности экономик новых демократий. Использование ЕС в качестве основного средства интеграции Центральной Европы на Запад особенно привлекательно, поскольку это минимизировало бы риск негативной реакции в России; ЕС является и рассматривается в первую очередь как экономический и политический союз, а не блок безопасности. Соединенные Штаты должны включить в свою европейскую политику усилия, направленные на ускорение открытия ЕС для востока. Расширение ЕС, однако, поднимает вопрос о том, будет ли его оборонное подразделение - Западноевропейский союз (ЗЕС) - распространять гарантии безопасности на восток в соответствии с ЕС. Поскольку для трансатлантических отношений и европейской стабильности важно, чтобы гарантии НАТО и ЗЕС оставались согласованными, необходимо тщательно рассмотреть сроки и масштабы расширения ЗЕС. Если НАТО не расширится первой, для НАТО и Западноевропейского Союза может иметь смысл расширяться одновременно. Если НАТО примет решение против официального расширения, ЕС должен будет решить, распространять ли свои собственные гарантии безопасности на Центральную Европу. Для этого потребовалось бы серьезное повышение обороноспособности Европы и ее идентичности, имеющее последствия для будущего военного присутствия Америки
в Европе. Настоятельно необходим европейский и трансатлантический диалог по этим вопросам

В то время как создание стабильности на востоке Европы должно оставаться главным приоритетом НАТО, НАТО также должно уделять внимание другим потенциальным угрозам своим общим интересам. Особенно, когда непосредственные военные угрозы в Европе требуют меньше внимания и ресурсов, чем в прошлом, НАТО следует сосредоточиться на проблемах, которые находятся за горизонтом. [иначе говоря, НАТО найдёт врагов везде, где пожелает - прим. ТС]. В этой связи члены НАТО должны предпринять конкретные
усилия по решению трех конкретных проблем: распространение оружия массового уничтожения; терроризм; и распространение политической нестабильности на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Ни одна из этих проблем не представляет непосредственной угрозы безопасности североатлантического сообщества. Но сейчас они достаточно серьезны, чтобы НАТО обратилось к ним до того, как они станут представлять собой многочисленную и постоянную угрозу. Сплоченность альянса и усилия по созданию общее стратегическое видение пострадает, если отдельным членам НАТО будет предоставлено решать эти вопросы самостоятельно. В этом отношении можно приветствовать решение НАТО в начале этого года начать официальные консультации с несколькими государствами Ближнего Востока и Северной Африки.