Фиаско оптимизаторов: залить деньгами образование и медицину не вышло

Системные проблемы в здравоохранении и образовании, которые, наконец, были удостоены внимания президента России, сигнализируют о глубоком кризисе в управлении страной. Усилиями сменяющих друг друга реформаторов эти две принципиальные для любого общества сферы были прочно встроены в общую сложившуюся в России модель управления, основанную на абстрактных показателях, а не на живых и сложных процессах. Адепты подобного подхода убеждены, что любую проблему можно решить с помощью денег, и деньги в данных сферах, в отличие от девяностых годов, сегодня в самом деле есть. Но для первичного уровня образования и здравоохранения сведение всего содержания педагогической и врачебной деятельности к освоению финансовых потоков и бесконечной оптимизации имело без преувеличения катастрофический характер.

Суть недавних скандалов в сфере здравоохранения, когда целые коллективы врачей заявляли об увольнении из-за невыносимых условий работы, предельно проста. Медики (а вместе с ними и вся страна) регулярно слышат с высоких трибун заявления о том, что на здравоохранение из бюджета выделены очередные десятки миллиардов рублей, в том числе на повышение зарплаты работникам этой сферы, но на практике видят совершенно другую картину. Работы на «земле» становится все больше, поток пациентов постоянно растет, в том числе из-за сокращения количества медучреждений, а зарплаты остаются почти на том же уровне, что и прежде. При этом все прекрасно осведомлены о доходах тех, кто осуществляет управление здравоохранением, оперируя финансовыми потоками. На ум незамедлительно приходит расхожая фраза еще советских времен: если у вас не получается стать хорошим врачом, идите в главврачи — у вас непременно все получится. Примерно та же ситуация и в образовании: разрыв в доходах между педагогами и управленцами давно стал совершенно неприличным.

Реальную модель, сложившуюся в российском здравоохранении и образовании (а равно и во многих других сферах жизни), можно представить в виде большой воронки с одним входом, множеством узких выходных отверстий и пористыми стенами — последний элемент особенно важен. В верхнюю часть воронки поступают бюджетные средства, которые затем, распределяясь по выходным отверстиям, добираются до того уровня, где с образованием и здравоохранением обычно встречается среднестатистический гражданин — до конкретных школ и поликлиник или больниц. Но поскольку стенки воронки пористые, а расстояние от входа до выходов велико, значительная часть средств попросту рассасывается, проходя через управленческую вертикаль, которая имеет возможность сама формировать уровень своих доходов. В результате непосредственные процессы лечения и обучения оказываются неким низовым придатком административного аппарата, причем полностью подчиненным его собственной логике. Бессмысленная и ненужная отчетность, которой завалены врачи и педагоги, безошибочно сигнализирует о том, что представители этих профессий в России окончательно превратились в некое подобие мелких клерков, предоставляющих образовательные и медицинские услуги.

Корни этой ситуации, несомненно, уходят в девяностые годы, когда было принято считать, что главная беда российских образования и здравоохранения — это отсутствие должного финансирования. Например, в сфере здравоохранения к концу 1990-х годов расходы бюджета опустились до чуть более 40% от уровня 1991 года, однако затем начали быстро расти и к 2011 году превысили показатели последних советских лет (данные из статьи «Российская система здравоохранения: трудный путь реформ» Сергея Шишкина из НИУ ВШЭ). В ближайшие три года должен состояться существенный рост расходов на здравоохранение: в июле Минфин РФ заложил в проектировки бюджета их увеличение с 479,7 млрд рублей в 2018 году до 572,5 млрд рублей в 2021 году, то есть на 19,3%.

Аналогичные процессы шли в образовании. Всего за семь лет, с 2000 по 2006 год, консолидированный бюджет на образование вырос почти в пять раз с 214,8 млрд до 1,033 трлн рублей, а доля расходов бюджета на образование в ВВП увеличилась с 2,9% до 3,9%. В 2018 году расходы бюджета на образование составили уже 3,541 трлн рублей, а к 2024 году должны вырасти на целых 42% до 5,03 трлн рублей.

Но все эти жизнерадостные количественные показатели разбиваются о качественные оценки реальной ситуации в здравоохранении и образовании. Свыше 60% граждан «невысоко» оценивают качество здравоохранения, причем в основном это относится к его первичному звену, сообщил Владимир Путинна недавнем совещании Госсовета. Уровень недовольных качеством здравоохранения устойчиво высок: проведенный ровно два года назад опрос ВЦИОМ показал, что 52% респондентов были недовольны состоянием российской системы здравоохранения и лишь 9% оценили ее положительно. Схожая картина — в образовании. Опрос, проведенный фондом «Общественное мнение» в мае 2011 года в 43 регионах России, показал, что 53% негативно оценивают ситуацию в этой сфере. Спустя шесть лет, в 2017 году, 70,4% принявших участие в онлайн-опросе Счетной палаты РФ признали, что знаний, которые дают в школе, недостаточно для поступления в вуз, а полностью качеством преподавания в школах были удовлетворены лишь 17,1% респондентов.

Очевидные дисфункции систем образования и здравоохранения рождают предсказуемые реакции их «клиентов». В сфере первичной медицины условный российский средний класс давно переориентировался на частные поликлиники, где как минимум не надо стоять в очередях к специалисту. В сфере же образования последний тренд — увеличение количества детей, которые переходят на дистанционное обучение. По данным опубликованного в начале сентября исследования международной образовательной конференции EdCrunch, в этом году 100 тысяч российских детей не пошли в школы, поскольку их родители предпочли альтернативные формы образования, в том числе семейное обучение. Количество таких семей, утверждают авторы исследования, растет на 100% и более в год — верный признак того, что все больше родители воспринимают школу как место отбытия некой образовательной повинности, имеющей мало общего с подлинным смыслом образования. Впрочем, ничего иного там, где педагог низведен до уровня мелкого и бесправного чиновника, быть попросту не могло. Стоит ли удивляться, что многие учителя сегодня с ностальгией вспоминают девяностые годы, когда в самом деле не было денег, но при этом им не приходилось заполнять бесконечные отчеты, а уровень мелочного административного контроля над педагогами был принципиально меньше.

Не стоит думать, что Россия здесь в чем-то уникальна. Переход образования и здравоохранения под контроль оптимизаторов и «эффективных менеджеров» имел место и в других странах, например, в Великобритании при Тони Блэре, который стал премьер-министром на волне обещаний исправить перегибы своей предшественницы Маргарет Тэтчер. Однако очень скоро оказалось, что технократия в стиле Блэра еще хуже чем, неолиберальная догматика тэтчеризма. Вот как описывает последствия оптимизации британского здравоохранения норвежский социолог Стейн Ринген в своей книге «Народ дьяволов» — на российский взгляд, картина узнаваема до степени неразличимости:

«Расходы на лечебные цели были увеличены слишком резко и слишком скоро. После чего системе здравоохранения пришлось существовать в условиях строгой бюджетной дисциплины. Дополнительные средства были, без сомнений, необходимы, однако их вливание в систему произошло столь быстро и с такой политической помпой, что самой системой здравоохранения бюджетная дисциплина была встречена в штыки. Как результат, значительная часть дополнительных средств оказалась неосвоенными, включая расходы на существенное повышение зарплаты сотрудников, а эффективность системы снизилась». Закономерный результат маниакальной оптимизации здравоохранения, о котором упоминает Ринген — рост смертности в британских больницах: врачи, тратя все больше времени на заполнение бумажек, просто недосматривали за пациентами.

Такие же результаты реформы Блэра имели и в образовании. «Системе образования, — пишет Стейн Ринген, — были выделены дополнительные деньги при одновременном усилении централизованного управления и тщательности контроля, при этом мер по повышению эффективности образования принято не было». Руководить образованием при этом было в конечном итоге доверено экономистам и финансистам: в 2004—2006 годах британским министром по вопросам образования и профессиональной подготовки была Рут Келли, бывший финансовый секретарь Казначейства, а затем ее сменил лейборист Алан Джонсон — специалист широкого профиля, в разные годы возглавлявший министерства труда и пенсий, торговли и промышленности, здравоохранения и внутренних дел. Учитывая то, что Великобритания для российской элиты давно является безусловным образцом для подражания, не приходится удивляться, что российским высшим образованием ныне руководит выходец из Минфина Михаил Котюков. «Когда заходишь в наши институты, очень часто хочется сказать вау!», — эта фраза из одного его интервью в бытность Котюкова главой Федерального агентства научных организаций исчерпывающе характеризует представление оптимизаторов от образования и науки о вверенной им сфере.

Неудивительно и то, что среди обычных сотрудников образования и здравоохранения давно зреет глухое недовольство начальством, которое периодически прорывается наружу в виде тех же массовых увольнений врачей. Все это тоже проходила Британия. «Выбранный правительством стиль управления привел к тому, что специалисты оказались в чрезвычайно зависимом положении. Вместо того, чтобы мобилизовать их на реформы, правительство отвратило их своим деспотизмом. Ответом со стороны специалистов стал молчаливый бунт против агрессивного стиля управления авторитарного правительства… Правительство делало; все остальные — соглашались», — эти цитаты из книги Стейна Рингена тоже как будто написаны о нашей стране.

Правительство в России еще Пушкин называл «первым европейцем», однако применительно к нынешнему кабинету министров такое определение, несмотря на все признаки успешной мимикрии, было бы весьма лестным. Скорее более уместны аналогии с позднесоветскими реалиями государственного администрирования, когда бюрократический аппарат в условиях резкого снижения темпов роста экономики перешел к управлению не реальными целями развития страны, а по статистическим показателям.

Непосредственным результатом этого стало формирование такого феномена, как административный рынок, в рамках которого шел непрекращающийся торг между центром и регионами об объемах плановых заданий — в идеале они должны были превышать показатели предыдущего года, но не намного, чтобы в дальнейшем можно было победно отчитаться о перевыполнении плана. Рудименты такого подхода до сих пор существуют в правоохранительной сфере в виде пресловутой «палочной системы», в основе которой лежит сравнение показателей по принципу АППГ (аналогичный период прошлого года), а в гражданской службе явным признаком возвращения административного рынка стало повальное внедрение «ключевых показателей эффективности» (KPI). С тем, что государство должно быть эффективным, не приходится спорить, однако в нынешних российских реалиях эта борьба за эффективность неизменно превращается в самоцель, имеющую мало общего с жизнью за пределами административной картины мира. Один из наиболее характерных примеров — взлет России в рейтинге Всемирного Банка Doing Business, происходивший на фоне безвыходной стагнации российской экономики и резкого ухудшения делового климата. Из этой серии и пресловутая государственная поддержка малого бизнеса, которая сама давно стала бизнесом, и отнюдь не малым.

Непрекращающиеся оптимизаторские экзерсисы в образовании и здравоохранении, по большому счету, оказываются звеньями той же цепи, и выход из тупика, в который завели эти сферы непрекращающиеся третье десятилетие реформы, становится все менее понятным. Было бы слишком наивно делать высокопарные заявления о том, что в сложившейся ситуации должны быть услышаны голоса с «земли» — в умении бюрократической машины организовывать реплики с мест никто не сомневается. Не приходится рассчитывать и на то, что в образование и здравоохранение придет какое-то новое поколение управленцев и все сделает, как надо. Скорее нынешнюю ситуацию следует рассматривать в общем контексте возвращения России на периферийную траекторию развития — мы сегодня имеем ровно то образование и здравоохранение, которое соответствует реальному уровню нашей экономики и нашему месту в глобальном хозяйстве. Эти важнейшие для общества сферы едва ли могут принципиально отличаться от самого общества, в котором они существуют.