Из Савла в Павлы: Who is now господин Кудрин?

Кем был в прошлом А. Кудрин, известно, но это всё в прошлом. Из последнего — он «молодой» доктор экономических наук, поскольку в прошлом году защитил диссертацию. Это его личное дело, не ставшее событием ни в государственной, ни в общественной жизни. Кто такой сегодня господин Кудрин, которому в последнее время посвящено так много публикаций? Государственное предназначение А. Кудрина теперь одно — быть председателем Счетной палаты Российской Федерации, руководить её деятельностью и организацией работы, а также представлять Совету Федерации и Государственной думе отчеты о работе. При этом работать не в одиночку, а совместно с заместителем председателя Счетной палаты. Таково содержание статьи 7-й федерального закона о палате. Дело в том, что кандидатуры на должность председателя палаты выдвигаются советом Государственной думы, а на должность заместителя председателя Счетной палаты — советом Совета Федерации. Таково же законодательное распределение высоких постов в палате, препятствующее проявлению потенциального произвола единоначальства. Публичная единоличность председателя палаты тоже ограничена законом. Лишь после утверждения коллегией палаты отчеты и другие документы по результатам проверок, аналитика, информационные сообщения направляются Совету Федерации и Государственной думе. Предоставление информации средствам массовой информации обязательно по закону и должно быть регулярным, но лишь по результатам деятельности палаты.

Законодательные нормы весьма ограничивают публичное поведение на посту председателя палаты любого, замещающего должность, и принуждают вписываться в рамки даже такую масштабную личность, как А. Кудрин. Теоретически. И практически как бы нет оснований для упреков. Балансирование на грани дозволенного, понятно, не наказуемо, но на это в Совете Федерации, в котором выступил с отчетом за 2018 год председатель, даже не обратили внимания. Хотя А. Кудрин именно с этого и начал. Без изменения федерального законодательства в Счетной палате изменена миссия, принята стратегия, определены основные направления деятельности работы. «В новой стратегии мы обозначили миссию Счетной палаты, — сказал А. Кудрин, — содействовать справедливому и ответственному государственному управлению как необходимому условию устойчивого развития российского общества и достойной жизни человека. Обращаю внимание, что мы скорректировали предыдущую миссию (выделено мной — А.М.). Мы считаем, что качество государственного управления является целью как аудита, так и совершенствования. Мы сегодня более широко ставим задачи Счетной палаты, что соответствует закону о Счетной палате». И далее — «Хочу обратить внимание на то, что на первое место мы ставим выработку идей и решений, которые будут способствовать, как я сказал, совершенствованию государственного управления».

Поскольку по регламенту Совета Федерации заслушивание отчета Счетной палаты не предусматривает его обсуждения и выступлений, невозможно сказать, замечено ли то, на что просил обратить внимание членов Совета Федерации, или нет. Задаваемые вопросы тоже не касались этой темы. В принятом по отчету постановлении Совет Федерации никак не отреагировал на новации А. Кудрина. Отметил, что «проведенные в 2018 году контрольные, экспертно-аналитические и иные мероприятия Счетной палаты позволили выявить наличие резервов мобилизации доходов и повышения эффективности использования средств федерального бюджета». Деятельность палаты признана удовлетворительной. На незаданные вопросы о том, почему при А. Кудрине число контрольных мероприятий возросло, а нарушений выявлено на сумму, меньшую, чем при Т. Голиковой, на миллиард сто миллионов рублей, ответил сам докладчик: приняты приказы Министерства финансов, которые позволяют в ходе обнаружения нарушений, в ходе проверки их исправлять. Другая причина в том, что выявленных нарушений стало на миллиард сто миллионов рублей меньше, — отсутствие среди них таких масштабных, как выявленные при Т. Голиковой нарушения «Роскосмоса» на 800 млрд рублей. Ответ понятен. Если он исчерпывающий, то почему нарушения, «погашенные» в ходе проверки с учетом минфиновских приказов, оставаясь нарушениями, не учитываются ни количественно, ни в рублевом объеме? А что с теми нарушениями и нарушителями, которые считались таковыми до приказа Минфина? Амнистированы? Кстати, есть сомнения в оценочной новации А. Кудрина: чем меньше нарушений, тем лучше работает Счетная палата. Может, и генеральному прокурору стоит этим же руководствоваться? И МВД, и другим надзорным органам? В Совете Федерации это тоже не обсуждали.

Итак, Совет Федерации устраивает новая стратегия руководства Счетной палаты. Однако, как минимум, мемуарная активность и публичная критичность А. Кудрина по отношению к государственному курсу, кажется, ставит в двусмысленное положение и Федеральное собрание, чьим органом является палата, и правительство страны, выходит за пределы процесса «совершенствования государственного управления», многограннее положения А. Кудрина как председателя Счетной палаты. Она резко отличает от его авторитетных предшественников и точно бьёт все рекорды по числу. Он рекордсмен по количеству приглашений в программу В. Познера. Далеко от него отстают в этом плане более значимые государственные фигуры, например, Д. Медведев и В. Матвиенко. Это ни плохо, ни хорошо. Просто факт. Другое дело: публичные выступления всё в меньшей и меньшей степени касаются «рутинных» мероприятий Счетной палаты по надзору и контролю за исполнением федерального законодательства, а экспертируют еще не осуществленное будущее: государственные планы, проекты, программы, цели, задачи, включая «нулевой» этап, до старта. Известный тележурналист позвал А. Кудрина в свою программу, потому что его заинтересовали личные взгляды приглашенного на глобальную ситуацию в государственном управлении, в политике и экономике.

Это право журналиста — задавать любые вопросы, но интервьюируемый госчиновник обязан быть адекватным своему теперешнему положению и месту в государственном строю. Даже кондовая, канцеляритная «защита чести мундира» кажется меньшим злом, чем позиция, при которой «пятна критики» расползаются по вертикали и горизонтали своего же сословия. Находиться вверху государственной системы управления и одновременно быть как бы вне её, сторонним наблюдателем, публиковать свой особый взгляд на изъяны — это, безусловно, верный путь в топ новостей. Но он очень сомнителен, если читать закон о палате, если иметь в виду авторитет Счетной палаты и российского парламентаризма, чьим инструментом является палата. Федеральным законом поведение государственного работника высокого уровня детально не прописано. И не надо прописывать. Определять меру призван каждый сам для себя. Публика всё равно решит, как по Станиславскому, чего тут больше: любви к искусству в себе или к себе в искусстве.

Кажется, что с мерой у А. Кудрина далеко не всё в порядке. Есть сомнения в уместности используемого стиля, акцентов и пр. Выступая на Санкт-Петербургском международном экономическом форуме (да и не только там), будучи командированным туда Счетной палатой, ее председатель не апеллировал к мнению коллегии палаты, а к своим представлениям о действительности, к достижениям в свою бытность в правительстве, фактически противопоставляя их тому, что делается сегодня. Рассказывая о своих взглядах на социально-экономические проблемы государства, А. Кудрин опирался на разработки Центра стратегических разработок (ЦСР), руководителем которого он был после своей отставки с должности вице-премьера и министра финансов. Теперь руководителем ЦСР стал министр М. Орешкин. Однако странным образом тематика современных выступлений А. Кудрина стала перекликаться с темами аналитических материалов, закупленных Счетной палатой в самое последнее время на стороне (прежде таких заказов и аналитических закупок в Счетной палате не было, что не мешало ей исполнять закон о палате. Теперь появились, хотя у палаты есть собственный Центр экспертно-аналитических информационных технологий и многочисленный аппарат).

У одного из негосударственных вузов закуплены услуги «по экспертно-аналитическому и консультационному сопровождению разработки методологии и стратегического аудита». Не будем придираться к выражению «сопровождение разработки». Что такое стратегический аудит? Стоит подставить вместо слов «стратегический аудит» эквивалентные слова «стратегическая проверка», всё сразу режет слух, и напрягается мозг в поисках смысла. Количественные методы анализа текста государственных решений не могут считаться абсолютными и достаточными. Скорее даже, они не адекватны предмету исследования.

В законе этот термин не расшифровывается. Записано так: стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования Российской Федерации. Предложим сами: стратегический аудит — это перепроверка крупных государственных внутриполитических и внешнеполитических решений. Стратегических решений, принимаемых, как правило, президентом и правительством. Поэтому слова-мантры, что стратегический аудит есть современный метод и важнейший инструмент повышения эффективности управления в долгосрочной перспективе, инструмент разумного, рационального, экономичного построения, инновационное направление развития — просто пафосные эпитеты. Главное здесь — перепроверка. Чтобы результаты перепроверки выглядели доказательно, надо, чтобы она осуществлялась теоретически правильно (методология — это всегда теория). Отсюда заказ теоретикам-методологам: напишите методологию перепроверки. Однако техзадание для вуза-сверхметодолога сформулировано так, что понимай, как поймёшь: «В ходе оказания услуг должны применяться общенаучные (наблюдение, анализ, обобщение, синтез), экономико-математические, логико-аналитические, статистические методы проведения исследований, а также комплексный и системный подходы». Видимо, их рекомбинация и родит методологию стратегического аудита. Например, выведет на первый план метод наблюдения со стороны.

Можно продолжать анализировать текст технического задания, но если изложить его предельно конкретно и кратко, то получится следующее. Для Счетной палаты исполнителю за полтора месяца надо исследовать три страны, «релевантных Российской Федерации» (уникальная задача под Нобеля), чтобы обозреть зарубежный опыт «системы оценки причинно-следственного эффекта и системы количественных оценок эффективности государственных программ и проектов» и «опыт участия высших органов аудита в оценке эффективности масштабных государственных программ и проектов». Иначе говоря, посмотреть, как там у них, и на этой базе решить, как оценивать долгосрочное государственное планирование и проектирование в нашей стране. Более того, оценить издержки и выгоды такого подхода. В целом. Что это значит — издержки и выгоды долгосрочного государственного программирования? Есть намерение торпедировать уже принятые федеральные законы, указы президента, постановления правительства, которые санкционировали стратегическое государственное программирование в нашей стране? Судя по заказу, Счетной палате срочно потребовались «новые» количественные методы для оценки российских государственных программ и практические рекомендации по их применению. Как это-то понимать? Во-первых, инструментарий проверки должен быть адекватен предмету проверки. Не всё в госпрограммах подлежит оцифровке. Во-вторых, что делать с предшествующими решениями Счетной палаты с точки зрения аудита принятых государственных программ? Они тоже подлежат перепроверке, поскольку все государственные программы существуют несколько лет?

Счетная палата также срочно заказала у сторонних негосударственных организаций:

— разработку методологии оценки официального макроэкономического прогноза и анализа бюджетного правила в Российской Федерации на основе анализа минимум трех зарубежных стран;

— услуги по экспертно-аналитическому и консультационному сопровождению участия Счетной палаты Российской Федерации в формировании национальной системы оценки государственных программ и проектов (на примере Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Австралии, Канады, Новой Зеландии, отдельных стран Европейского союза и др.).

Все эти и другие госзакупки, без которых как-то обходились предшественники, совпали с ростом публичной критической креативности А. Кудрина. Возможно, из всех полномочий и функций, предусмотренных федеральным законом о палате, ему больше по душе аудит реализуемости стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации. Такая задача действительно есть, хотя, напомним, что автором стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации является президент Российской Федерации (указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» был подписан Владимиром Путиным 7 мая 2018 года). Публичная критическая активность А. Кудрина должна быть уменьшена: работа только-только разворачивается. Судя по тому, что говорят о ситуации в рамках, например, «правительственных часов» в Госдуме и Совете Федерации, руководители и члены правительства, «профилактировать» их не нужно. На этом этапе надо всем нам подставлять плечо друг другу, а не перекладывать ответственность по вертикали, по горизонтали или по диагонали.

Что же касается совершенствования государственного управления, то было бы полезнее, если бы методологии стратегического аудита и методология создания государственных программ были бы адекватны не зарубежному опыту, а друг другу. А их авторы не конкурировали бы друг с другом, получая деньги за работу или услуги из единого федерального бюджета. Зарубежный опыт — как бы его ни превозносили — не передается на расстояние. Передаются идеи, выведенные из опыта, если они сотворены в своей собственной голове применительно к собственной практике. Которая всегда уникальна. А государственная практика всегда ещё и суверенна.

Чаще, чем это стоило бы делать, А. Кудрин сообщает публике: то этот результат мониторинга он направил президенту страны, то тот, то еще такой. Почему, понятно. Для чего это делать, если новая миссия палаты — способствовать совершенствованию государственного управления? Для того, чтобы и дальше все привыкали жить по поручениям, по указке президента, в режиме ручного управления. В правовом государстве, к которому мы стремимся, каждый должен делать свое дело по закону.

Мера должна быть во всем. Хотя К. Чапек говорил, что критиковать — значит говорить о том, как бы я сделал, если б сумел.