Штрафные санкции против европейского бизнеса

За последнее десятилетие (2009–2019 гг.) Министерство финансов США оштрафовало 191 компанию и десять физических лиц за нарушение своих санкционных режимов (здесь и далее представлены оценки Российского совета по международным делам) — всего 201 случай. Общая сумма выплаченных штрафов составила $5,6 млрд. На деле реальные выплаты значительно выше, так как в ряде случаев параллельно с Министерством финансов свои претензии к некоторым компаниям предъявляют и другие регуляторы, такие как Министерство юстиции или Министерство торговли США. В большинстве случаев штрафы применялись против американских граждан и компаний — на них приходится 133 кейса из 201. Иными словами, «санкции за нарушение санкций» используются в основном против самих американцев. Тем не менее, 68 случаев (34%) представляют собой расследования против иностранцев. Подавляющее большинство из них — европейские компании. На ЕС приходится 40 случаев (20% от общего числа). К ним можно добавить ещё пять разбирательств со швейцарскими компаниями.

В целом распределение европейских кейсов выглядит достаточно неравномерно. Большинство штрафов приходится на британские фирмы — 15 из 40. По пять случаев — на Германию, Францию и Нидерланды. Шведы платили штрафы три раза, итальянцы — два, а датчане, бельгийцы и австрийцы — по одному. Одним случаем отметилась компания из Люксембурга.

Гораздо важнее другое. Европейцы заплатили 83% от общей суммы штрафов — более $4,6 млрд. А если к ЕС добавить Швейцарию, то на их долю придётся уже 94% — более $5,3 млрд. Тогда как американские компании, несмотря на многочисленность их кейсов, в совокупности заплатили лишь 3% — $177,2 млн. Иными словами, на ЕС и Швейцарию приходится львиная доля выплат. Подобное распределение близко к закону Парето: большая часть поступлений генерируется меньшинством игроков. И это меньшинство сосредоточено в Европе. Тогда как меньшая часть поступает от большинства. И это большинство находится в США. Конечно, такое распределение вряд ли является результатом намеренных действий американских властей. Но факт остаётся фактом. Европейцы платят больше всех.

Интересно, что из 40 компаний из ЕС 22 являются банками. Именно они заплатили Министерству финансов США большую часть «европейских» штрафов: более $4,5 млрд за десять лет. Абсолютным рекордсменом здесь пока является французский BNP Paribas, передавший Министерству финансов США в 2014 г. чуть более $963 млн6 . В 2019 г. этот рекорд едва не побили британский Standard Chartered Bank (более $650 млн), а также немецкое, австрийское и итальянское отделения банка Unicredit ($611 млн). В 2012 г. $619 млн выплатил голландский ING Bank. В том же году $375 млн был вынужден заплатить британский HSBC. Средняя сумма штрафов по европейским банкам составила за десять лет более $208 млн. Хотя среди них есть случаи сравнительно небольших выплат. Например, французский Societe Generale в 2018 г. получил штраф в $53,9 млн, а в 2011 г. — всего $111,3 тыс.

Почему банки платят значительно больше остальных и почему именно они становятся основной мишенью?

Здесь есть как чисто субъективные, так и объективные причины. В первом случае банки сознательно игнорируют американские законы, пытаясь скрыть наличие подсанкционных стран или лиц в своих расчётах. Из 22 случаев разбирательств с европейскими банками 13 дел были классифицированы американскими властями как «вопиющие» (egregious). То есть банки как минимум закрывали глаза на американские санкции, а как максимум — действовали намеренно и пытались скрыть свои операции, при этом получая прибыль. Менеджмент банков обычно был в курсеподобных нарушений. При том что в таких случаях банки добровольно не доносят на себя в Министерство финансов США и считаются «пойманными» на нарушении. Именно по таким нарушениям и выплачиваются наиболее крупные штрафы. Наличие умысла, халатность, вовлечённость менеджмента, отказ от добровольного раскрытия, неадекватность программ «compliance» и другие факторы засчитываются американцами как отягчающее обстоятельство и увеличивают сумму штрафов.

Впрочем, есть и объективные причины уязвимости банков. Во-первых, они проводят огромное число транзакций, которые непросто контролировать. В миллиарды сделок вполне может «затесаться» подсанкционный клиент. Банки постоянно совершенствуют систему мониторинга и контроля. Но она может давать сбои, приводя к ошибкам. В отличие от других отраслей, где нарушается одна–две программы, банки одновременно нарушают четыре–пять и более программ. А так как сумма штрафов рассчитывается исходя из числа сделок и их объёмов (у банков они могут быть очень большими), то и сумма штрафов значительно выше, чем в других отраслях. Ошибочные решения ненамеренно могут принять и банковские менеджеры. Запрещённые транзакции могут осуществляться дочерними структурами без ведома головного офиса. В таких случаях как американские, так и европейские банки нередко сами раскрывают нарушения и получают значительные скидки по штрафам. За десять лет средняя сумма штрафа европейских банков за «не вопиющие» (non-egregious) нарушения составила всего $3,4 млн. Тогда как за «вопиющие» — $303 млн, то есть в 100 раз больше.

Независимо от тяжести и характера нарушения, всем банкам присуща общая черта. Если американский регулятор начинает расследование, банки зачастую проявляют максимальную лояльность к запросам из США и сотрудничают со следствием. Более того, они предпринимают широкий круг мер, которые должны убедить Министерство финансов США и других регуляторов, что подобных нарушений не повторится в будущем. Увеличивается штат юристов и департаментов по надзору за соблюдением правил («compliance»), выделяются деньги на аудит операций, покупку программного обеспечения для контроля сделок, проводятся тренинги для сотрудников и т.п. Иными словами, европейские банки (равно как и американские) демонстрируют самую высокую конформность в отношении требований властей США, стремясь снизить издержки и больше не вовлекаться в подобные расследования. Симптоматично, что среди нарушителей нет «рецидивистов». Практически отсутствуют случаи, когда компании попадают под штраф дважды за пять лет.

Санкции вводятся и против компаний в других отраслях.

Однако в «европейском кластере» их меньше в сравнении с финансовым сектором. Кроме того, ни одна отрасль не выделяется как наиболее уязвимая. Всего за десять лет можно выделить 18 таких компаний из стран ЕС. Среди них — нефтесервисные, логистические, аэрокосмические, телекоммуникационные,машиностроительные, химические, строительные компании. В сравнении с банками уплаченные ими штрафы ничтожны: в сумме они отдали Министерству финансов США чуть более $90 млн. Причём для 12 из 18 компаний размер штрафа был менее $1 млн. А для четырёх из 18 — менее $100 тыс. Лишь в пяти случаях из 18 Министерство финансов США классифицировало нарушения как «вопиющие» — это заметно меньше, чем в отношении банков. Наиболее крупный штраф в $50,9 млн заплатила в 2014 г. голландская компания Fokker Services за поставки авиационных запчастей в Иран, а также за их реэкспорт в Судан. Случай был признан «вопиющим», так как, по мнению американских властей, голландская компания действовала преднамеренно, игнорируя санкционные программы США. Но в остальных случаях штрафы были значительно меньше.

Следует отметить, что больше половины европейских нарушителей из нефинансового сектора являются дочерними компаниями американских фирм: десять из 18. В таких случаях «материнская» компания в США зачастую добровольно раскрывала нарушения. Так произошло, например, с немецкой химической компанией AppliChem GmbH, которая стала частью американской Illinois Tool Works. В феврале 2019 г. Министерство финансов США выставило ей штраф в $5,5 млн за поставки продукции на Кубу. И хотя регулятор оценил нарушение как «вопиющее» (действия немецкой фирмы были оценены как преднамеренные), добровольное раскрытие позволило снизить сумму штрафа. В ином случае он теоретически мог бы достигать $20 млн. Так же как и банки, компании из других секторов проявляют максимальную лояльность к требованиям регуляторов на стадии расследования, пытаясь снизить итоговую сумму выплат.

Наиболее частой причиной штрафов являются нарушения по Ирану. Нередко в числе нарушений фигурируют также Куба, Судан и «функциональные» программы, связанные с борьбой с наркотиками или проблемами нераспространения. Впрочем, есть и довольно экзотические случаи. Так, в декабре 2018 г. Министерство финансов США обязало фармацевтическую компанию Zoltek выплатить штраф в $7,7 млн за нарушение санкций против Белоруссии. Причиной стала закупка венгерской дочерней компанией Zoltek сырья у белорусской компании «Нафтан».

Что касается российских санкций, то европейские компании пока не заплатили ни одного штрафа за их возможные нарушения. Отчасти это связано с тем, что расследования длятся несколько лет, а иногда и более десяти. То есть, например, решения 2019 г. вполне могут отражать нарушения 2010 или даже более ранних лет. Появления «проколов» на российском направлении можно ждать в будущем. Тем более, что за такие нарушения уже оштрафованы три американских компании: в 2019 г. — компания Haverly Systems ($590,2 тыс.) за техническую задержку приёма платежей от «Роснефти» (регулятор оценил это как запрещённое санкциями кредитование компании); в 2018 г. — компания Cobham ($87,5 тыс.) за поставки продукции российской «Алмаз-Антей»; в 2017 г. — ExxonMobil ($2 млн) опять же за взаимодействие с руководством «Роснефти».

Будучи частью энергетического сектора России, «Роснефть» находится лишь под секторальными санкциями и не включена в SDN. Оба связанные с ней случая можно считать большими натяжками американских властей. Сама ExxonMobil возражала против штрафа, считая его необоснованным. Хотя сумма штрафа является мизерной в сравнении с масштабами деятельности компании, этот случай является достаточно уникальным: назначенная Министерством финансов США выплата соответствует максимально возможной планке, тогда как в подавляющем большинстве других случаев компании платят значительно меньше. Все три эпизода по вторичным санкциям за нарушение режима ограничений против России показали, что Министерство финансов США будет оценивать их максимально щепетильно, обращая внимание даже на спорные, неочевидные или мелкие нарушения.