Глава "фабрики американской власти": нам уже не победить Россию

Как заканчивается мировой порядок
И что приходит в свое следование
Ричард Хаас
Стабильный мировой порядок-редкость. Когда человек действительно возникает, он стремится прийти после больших конвульсий, которые создают как условия, так и желание чего-то нового. Она требует стабильного распределения полномочий и широкого признания норм, регулирующих международные отношения. Он также нуждается в умелом государственном управлении, поскольку заказ сделан, а не рожден. И независимо от того, насколько созрели исходные условия или насколько сильно первоначальное желание, поддержание его требует творческой дипломатии, функционирующих институтов и эффективных действий по его корректировке, когда обстоятельства изменяются и подкрепляют его, когда приходят вызовы.

В конце концов, неизбежно, даже самый управляемый порядок приходит к концу. Баланс сил, лежащий в его основе, становится несбалансированным. Институты, поддерживающие ее, не адаптируются к новым условиям. Некоторые страны падают, а другие растут в результате изменения потенциала, ослабления воли и растущих амбиций. Те, кто несет ответственность за поддержание порядка, совершают ошибки как в том, что они предпочитают делать, так и в том, что они предпочитают не делать.

Но если конец каждого приказа неизбежен, то время и способ его окончания-нет. И не то, что приходит по его следам. Заказы, как правило, истекают в длительном ухудшении, а не внезапном крахе. И точно так же, как поддержание порядка зависит от эффективного государственного управления и эффективных действий, хорошая политика и активная дипломатия могут помочь определить, как происходит это ухудшение и что оно приносит. Но для этого на первом месте должно быть что-то другое: осознание того, что старый порядок никогда не вернется и что усилия по его возрождению будут напрасны. Как и в случае с любым концом, принятие должно прийти, прежде чем можно двигаться дальше. 

В поисках параллелей с сегодняшним миром ученые и практики заглянули так далеко, как в Древнюю Грецию, где подъем новой власти привел к войне между Афинами и Спартой, и период после Первой мировой войны, когда изоляционистские Соединенные Штаты и большая часть Европы сидели на руках, когда Германия и Япония игнорировали соглашения и вторгались в своих соседей. Но более яркой параллелью современности является концерт Европы в девятнадцатом веке, самая важная и успешная попытка построить и поддерживать мировой порядок до нашего времени. С 1815 года до начала Первой мировой войны столетие спустя порядок, установленный на Венском конгрессе, определил многие международные отношения и установил (даже если он часто не обеспечивал соблюдения) основные правила международного поведения. Он предоставляет модель коллективного управления безопасностью в многополярном мире.

Кончина этого ордена и последовавшие за ней поучительные уроки на сегодня-и срочное предупреждение. Только потому, что порядок находится в необратимом упадке, не означает, что хаос или бедствие неизбежны. Но если с ухудшением ситуации справиться плохо, за этим вполне может последовать катастрофа.

ИЗ ПЕПЛА
Мировой порядок второй половины ХХ века и первой половины XXI века вырос из обломков двух мировых войн. Порядок XIX века последовал за более ранним международным потрясением: Наполеоновские войны, которые после Французской революции и подъема Наполеона Бонапарта опустошали Европу более десяти лет. После победы над Наполеоном и его армиями победившие союзники-Австрия, Пруссия, Россия и Великобритания, великие державы своего времени—собрались в Вене в 1814 и 1815 годах. На Венском конгрессе они задались целью обеспечить, чтобы французские военные никогда больше не угрожали своим государствам и чтобы революционные движения никогда больше не угрожали их монархиям. Победившие державы также сделали мудрый выбор в пользу интеграции побежденной Франции, курс, сильно отличающийся от курса, принятого с Германией после Первой Мировой Войны и несколько отличающийся от курса, выбранного с Россией после холодной войны.

Конгресс создал систему, известную как "концерт Европы". Несмотря на то, что он был сосредоточен в Европе, он представлял собой международный порядок своего времени, учитывая доминирующее положение Европы и европейцев в мире. Существует ряд общих пониманий в отношении отношений между государствами, прежде всего соглашение об исключении вторжения в другую страну или участия во внутренних делах другой страны без ее разрешения. Грубый военный баланс отговаривал любое государство, которое искушалось свергнуть орден, от попыток в первую очередь (и мешал любому государству, которое пыталось преуспеть). Министры иностранных дел встречались (на так называемых “конгрессах”) всякий раз, когда возникали серьезные проблемы. Концерт был консервативным во всех смыслах этого слова. Венский договор внес многочисленные территориальные коррективы, а затем зафиксировал границы Европы, разрешив изменения только в том случае, если все подписавшие его стороны согласятся. Он также делал все возможное, чтобы поддержать монархии и побудить других прийти им на помощь (как это сделала Франция в Испании в 1823 году), когда им угрожало народное восстание. 

В конце концов, неизбежно, даже самый управляемый порядок приходит к концу. Баланс сил, лежащий в его основе, становится несбалансированным. Институты, поддерживающие ее, не адаптируются к новым условиям. Некоторые страны падают, а другие растут в результате изменения потенциала, ослабления воли и растущих амбиций. Те, кто несет ответственность за поддержание порядка, совершают ошибки как в том, что они предпочитают делать, так и в том, что они предпочитают не делать.

Концерт удался не потому, что между великими державами было полное согласие по всем пунктам, а потому, что у каждого государства были свои причины поддерживать общую систему. Австрия больше всего озабочена сопротивлением силам либерализма, угрожающим правящей монархии. Соединенное Королевство было сосредоточено на предотвращении нового вызова со стороны Франции, а также на защите от потенциальной угрозы со стороны России (что означало не ослабление Франции настолько, чтобы она не могла помочь компенсировать угрозу со стороны России). Но было достаточно совпадения интересов и консенсуса по вопросам первого порядка, чтобы концерт предотвратил войну между крупными державами того времени.

Технически концерт длился столетие, до начала Первой мировой войны, но уже давно перестал играть значимую роль. Революционные волны, захлестнувшие Европу в 1830 и 1848 годах, показали пределы того, что государства-члены будут делать для поддержания существующего порядка в государствах под давлением общественности. Затем, более последовательно, началась Крымская война. Якобы боролись за судьбу христиан, живущих в Османской империи, на самом деле это было гораздо больше о том, кто будет контролировать территорию, как эта империя распадается. Конфликт между Францией, Соединенным Королевством и Османской империей и Россией. Она длилась два с половиной года, с 1853 по 1856 год. Это была дорогостоящая война, которая высветила пределы способности концерта предотвратить великодержавную войну; великодержавная вежливость, которая сделала концерт возможным, больше не существовала. Последующие войны между Австрией и Пруссией, Пруссией и Францией показали, что конфликт между крупными державами вернулся в сердце Европы после долгого перерыва. После этого ситуация стабилизировалась, но это была иллюзия. Под поверхностью поднималась немецкая власть, и империи гнили. Это сочетание подготовило почву для Первой Мировой Войны и окончания того, что было концертом. 

ЧТО С ТОГО?
Какие уроки можно извлечь из этой истории? Как и все остальное, подъем и падение крупных держав определяет жизнеспособность существующего порядка, поскольку изменения в экономической силе, политической сплоченности и военной мощи формируют то, что государства могут и готовы делать за пределами своих границ. Во второй половине XIX века и в начале XX века возникла мощная объединенная Германия и современная Япония, Османская империя и царская Россия пришли в упадок, а Франция и Соединенное Королевство стали сильнее, но недостаточно сильными. Эти изменения нарушили баланс сил, который был основой концерта; Германия, в частности, стала рассматривать статус-кво как несовместимый с ее интересами.

Изменения в технологическом и политическом контексте также сказались на этом основополагающем балансе. В рамках концерта народные требования демократического участия и всплески национализма угрожали статус-кво внутри стран, в то время как новые формы транспорта, связи и вооружений трансформировали политику, экономику и войну. Условия, которые способствовали началу концерта, постепенно были отменены. 

Поскольку приказы, как правило, заканчиваются хныканьем, а не взрывом, процесс ухудшения часто не очевиден для лиц, принимающих решения, пока он не продвинулся значительно.
И все же было бы слишком детерминистично приписывать историю только лежащим в ее основе условиям. Государственное управление все еще имеет значение. То, что концерт возник и продолжался до тех пор, пока это было, подчеркивает, что люди имеют значение. Дипломаты, которые его создали-Меттерних из Австрии, Талейран из Франции, Каслри из Соединенного Королевства—были исключительными. Тот факт, что концерт сохранил мир, несмотря на разрыв между двумя относительно либеральными странами, Францией и Соединенным Королевством, и их более консервативными партнерами, показывает, что страны с различными политическими системами и предпочтениями могут работать вместе для поддержания международного порядка. Мало что в истории оказывается хорошим или плохим неизбежно. Крымской войны вполне можно было бы избежать, если бы на сцене были более способные и осторожные лидеры. Далеко не очевидно, что российские действия оправдывали военный ответ Франции и Соединенного Королевства в том виде и в том масштабе, в каком они имели место. То, что страны сделали то, что они сделали, также подчеркивает силу и опасность национализма. Первая мировая война разразилась в немалой степени потому, что преемники канцлера Германии Отто фон Бисмарка не смогли дисциплинировать власть современного немецкого государства, для создания которого он так много сделал.

Выделяются еще два урока. Во-первых, не только основные проблемы могут привести к ухудшению порядка. Великодержавная вежливость концерта закончилась не из-за разногласий по поводу социального и политического порядка в Европе, а из-за конкуренции на периферии. И во-вторых, поскольку приказы, как правило, заканчиваются хныканьем, а не взрывом, процесс ухудшения часто не очевиден для лиц, принимающих решения, пока он не продвинулся значительно. К началу Первой мировой войны, когда стало очевидно, что концерт Европы больше не проводится, было уже слишком поздно спасать его—или даже управлять его роспуском.

ПОВЕСТЬ О ДВУХ ПОРЯДКАХ
Глобальный порядок, созданный после Второй мировой войны, на протяжении большей части своей истории состоял из двух параллельных порядков. Один вырос из "холодной войны" между Соединенными Штатами и Советским Союзом. В ее основе лежал грубый баланс военной мощи в Европе и Азии, подкрепленный ядерным сдерживанием. Обе стороны проявили определенную сдержанность в соперничестве. "Откат" - выражение "холодной войны “для того, что сегодня называется”сменой режима" —было отвергнуто как неосуществимое и безрассудное. Обе стороны следовали неофициальным правилам дорожного движения, которые включали здоровое уважение к задним дворам и союзникам друг друга. В конечном счете они пришли к пониманию политического порядка в Европе, главной арене конкуренции времен Холодной войны, и в 1975 году кодифицировали это взаимопонимание в Хельсинкских соглашениях. Даже в разделенном мире два центра силы договорились о том, как будет вестись конкуренция; их порядок был основан на средствах, а не на целях. То, что было всего два энергоцентра, облегчило достижение такого соглашения. 

Другим орденом после Второй мировой войны был либеральный орден, который действовал наряду с орденом холодной войны. Основными участниками этих усилий были демократические страны, которые использовали помощь и торговлю для укрепления связей и укрепления верховенства права как внутри стран, так и между ними. Экономическое измерение этого порядка было призвано создать мир (или, точнее, некоммунистическую его половину), определяемый торговлей, развитием и хорошо функционирующими денежными операциями. Свободная торговля станет двигателем экономического роста и объединит страны, чтобы война считалась слишком дорогостоящей; доллар был принят в качестве де-факто глобальной валюты.

Дипломатический аспект того, выделили ООН. Идея заключается в том, чтобы постоянный глобальный форум мог предотвращать или разрешать международные споры. Совет Безопасности ООН с пятью постоянными членами великой державы и дополнительными местами для ротационного членства будет руководить международными отношениями. Тем не менее, порядок в такой же степени зависел от готовности некоммунистического мира (и союзников США в частности) принять американское первенство. Как оказалось, они были готовы сделать это, так как Соединенные Штаты чаще всего рассматривались как относительно мягкий гегемон, и восхищались тем, что они делали дома, а не за границей. 

Оба эти приказа служили интересам Соединенных Штатов. Основной мир поддерживался как в Европе, так и в Азии по цене, которую могла себе позволить растущая экономика США. Расширение международной торговли и возможностей для инвестиций способствовало экономическому росту США. Со временем все больше стран вступило в ряды демократий. Ни один из этих приказов не отражает полного консенсуса; напротив, каждый из них предлагает достаточно согласия, с тем чтобы его нельзя было прямо оспорить. Где США. внешняя политика попала в беду-например, во Вьетнаме и Ираке—не из-за обязательств Североатлантического союза или соображений порядка, а из-за непродуманных решений вести дорогостоящие войны по выбору. 

ПРИЗНАКИ РАСПАДА
Сегодня оба заказа ухудшились. Хотя сама холодная война давно закончилась, порядок, который она создала, развалился более фрагментарно-отчасти потому, что западные усилия по интеграции России в либеральный мировой порядок мало чего достигли. Одним из признаков ухудшения состояния ордена холодной войны было вторжение Саддама Хусейна в Кувейт в 1990 году, что Москва, вероятно, предотвратила бы в предыдущие годы на том основании, что это было слишком рискованно. Хотя ядерное сдерживание все еще имеет место, некоторые из соглашений о контроле над вооружениями, подкрепляющих его, были нарушены, а другие изнашиваются. 

Несмотря на то, что Россия избегает прямого военного вызова НАТО, она тем не менее демонстрирует растущую готовность нарушить статус-кво: посредством применения силы в Грузии в 2008 году и на Украине с 2014 года, часто неизбирательного военного вмешательства в Сирии и агрессивного использования кибервойн для попытки повлиять на политические результаты в Соединенных Штатах и Европе. Все они представляют собой отказ от основных ограничений, связанных со старым порядком. С российской точки зрения то же самое можно сказать и о расширении НАТО-инициативе, явно противоречащей изречению Уинстона Черчилля “в победе, великодушии"."Россия также оценила войну в Ираке в 2003 году и военную интервенцию НАТО в Ливии в 2011 году, которая была предпринята во имя гуманизма, но быстро переросла в смену режима, как акты недобросовестности и незаконности, несовместимые с понятиями мирового порядка в его понимании. 

Либеральный порядок демонстрирует свои собственные признаки ухудшения. Авторитаризм растет не только в таких очевидных местах, как Китай и Россия, но и на Филиппинах, в Турции и Восточной Европе. Мировая торговля выросла, но последние раунды торговых переговоров закончились без согласия, и Всемирная торговая организация (ВТО) оказалась неспособной справиться с самыми насущными вызовами сегодняшнего дня, включая нетарифные барьеры и кражу интеллектуальной собственности. Растет негодование по поводу использования доллара США для введения санкций, а также озабоченность по поводу накопления задолженности страны. 

Совет Безопасности ООН имеет мало отношения к большинству мировых конфликтов, и международные соглашения не смогли в более широком смысле справиться с проблемами, связанными с глобализацией. Состав Совета безопасности все меньше и меньше напоминает реальное распределение полномочий. Мир официально заявил о себе как о противнике геноцида и заявил о своем праве вмешиваться в тех случаях, когда правительства не выполняют “обязанности по защите” своих граждан, однако эти разговоры не воплотились в конкретные действия. Договор о нераспространении ядерного оружия разрешает только пять государств имеют ядерное оружие, но теперь есть девять, Что делать (и многие другие, которые могли бы последовать их примеру, если они решили). ЕС, на сегодняшний день самый важный региональный механизм, борется с Brexit и спорами по вопросам миграции и суверенитета. И во всем мире страны все больше сопротивляются американскому первенству.

^{Russian soldiers in military armored personnel carriers on a road near Sevastopol, Crimea, March 2014.}

СМЕНА ВЛАСТИ
Почему все это происходит? Поучительно оглянуться назад на постепенную кончину концерта Европы. Сегодняшний миропорядок изо всех сил пытается справиться со сменой власти: подъемом Китая, появлением нескольких средних держав (в частности, Ирана и Северной Кореи), которые отвергают важные аспекты порядка, и появлением негосударственных субъектов (от наркокартелей до террористических сетей), которые могут представлять серьезную угрозу порядку внутри государств и между ними. 

Технологический и политический контекст также претерпел важные изменения. Глобализация оказывает дестабилизирующее воздействие, начиная с изменения климата и кончая распространением технологий в гораздо более широких масштабах, чем когда-либо прежде, включая целый ряд групп и людей, которые намерены нарушить порядок. Возрос национализм и популизм—результат большего неравенства внутри стран, беспорядков, связанных с финансовым кризисом 2008 года, потери рабочих мест, вызванные торговлей и технологиями, увеличения потоков мигрантов и беженцев, а также способности социальных сетей распространять ненависть. 

Между тем, эффективное государственное управление явно отсутствует. Институты не смогли адаптироваться. Никто сегодня не будет проектировать Совет Безопасности ООН, который выглядел бы как нынешний, но реальная реформа невозможна, так как те, кто потеряет влияние, блокируют любые изменения. Усилия по созданию эффективных рамок для решения проблем глобализации, включая изменение климата и кибератаки, оказались недостаточными. Ошибки внутри ЕС-а именно, решения о создании общей валюты без создания общей фискальной политики или банковского союза и о разрешении почти неограниченной иммиграции в Германию—создали мощную обратную реакцию против существующих правительств, открытых границ и самого ЕС.

Соединенные Штаты, со своей стороны, пошли на дорогостоящий переворот, пытаясь переделать Афганистан, вторгшись в Ирак и преследуя смену режима в Ливии. Но он также сделал шаг назад от поддержания глобального порядка и в некоторых случаях был виновен в дорогостоящем происке. В большинстве случаев нежелание США действовать связано не с основными, а с второстепенными проблемами, которые лидеры списали как не стоящие связанных с этим затрат, такими как борьба в Сирии, где Соединенные Штаты не смогли дать осмысленный ответ, когда Сирия впервые применила химическое оружие, или сделать больше, чтобы помочь антиправительственным группам. Это нежелание усилило склонность других игнорировать озабоченности США и действовать независимо. Примером тому является военное вмешательство Саудовской Аравии в Йемене. Действия России в Сирии и на Украине также следует рассматривать в этом свете; интересно, что Крым ознаменовал собой эффективное завершение концерта Европы и ознаменовал драматическую неудачу в нынешнем порядке. Сомнения в надежности США умножились при администрации Трампа, благодаря выходу из многочисленных международных пактов и условному подходу к некогда нерушимым союзническим обязательствам США в Европе и Азии. 

УПРАВЛЕНИЕ УХУДШЕНИЕМ СОСТОЯНИЯ
Учитывая эти изменения, воскресить старый порядок будет невозможно. Этого также будет недостаточно в связи с возникновением новых проблем. Как только это будет признано, длительное ухудшение концертной деятельности в Европе должно послужить уроком и предупреждением. 

Для Соединенных Штатов прислушаться к этому предупреждению означало бы укрепить некоторые аспекты старого порядка и дополнить их мерами, учитывающими меняющуюся динамику сил и новые глобальные проблемы. Соединенным Штатам придется укреплять соглашения по контролю над вооружениями и нераспространению; укреплять свои союзы в Европе и Азии; поддерживать слабые государства, которые не могут бороться с террористами, картелями и бандами; и противостоять вмешательству авторитарных держав в демократический процесс. Однако она не должна отказываться от попыток интегрировать Китай и Россию в региональные и глобальные аспекты порядка. Такие усилия обязательно будут включать сочетание компромисса, стимулов и отталкивания. Суждение о том, что попытки интеграции Китая и России в основном провалились, не должно быть основанием для отказа от будущих усилий, поскольку ход XXI века в немалой степени будет отражать то, как эти усилия будут развиваться.

Соединенным Штатам также необходимо обратиться к другим для решения проблем глобализации, особенно изменения климата, торговли и киберопераций. Это потребует не воскресить старый порядок, но дом новый. Усилия по ограничению изменения климата и адаптации к нему должны быть более амбициозными. В ВТО должны быть внесены поправки для решения вопросов, возникающих в связи с присвоением Китаем технологий, предоставлением субсидий отечественным фирмам и использованием нетарифных барьеров в торговле. Правила дорожного движения необходимы для регулирования киберпространства. Вместе это равносильно призыву к современному концерту. Такой призыв амбициозен, но необходим.

Соединенные Штаты должны проявить сдержанность и вернуть себе определенную степень уважения, с тем чтобы восстановить свою репутацию доброго субъекта. Это потребует некоторых резких отступлений от того, как внешняя политика США практиковалась в последние годы: начать, больше не беспечно вторгаться в другие страны и больше не вооружать экономическую политику США за счет чрезмерного использования санкций и тарифов. Но больше всего необходимо переосмыслить нынешнюю рефлексивную оппозицию многосторонности. Одно дело, когда мировой порядок медленно рушится; совсем другое дело, когда страна, которая приложила большие усилия для его строительства, взяла на себя инициативу по его демонтажу. 

Все это также требует, чтобы Соединенные Штаты получили свой собственный дом для того, чтобы сократить государственный долг, восстановить инфраструктуру, улучшить государственное образование, инвестировать больше в систему социальной защиты, принять умную иммиграционную систему, которая позволяет талантливым иностранцам приезжать и оставаться, решать политические дисфункции, делая его менее трудным для голосования, и отменить игрища. Соединенные Штаты не могут эффективно содействовать установлению порядка за рубежом, если они разделены внутри страны, отвлекаются на внутренние проблемы и испытывают нехватку ресурсов.

Основных альтернатив модернизированный мировой порядок поддерживается США представляется маловероятным, непривлекательным, или оба. Китайский светодиодный заказа, например, было бы нелиберально, характеризуется авторитарной внутренней политической системы и этатистской экономики, что рассчитывает на поддержание внутренней стабильности. Будет возвращение к сферам влияния, когда Китай попытается доминировать в своем регионе, что, вероятно, приведет к столкновениям с другими региональными державами, такими как Индия, Япония и Вьетнам, которые, вероятно, создадут свои обычные или даже ядерные силы.

Новый демократический, основанный на правилах порядок, созданный и возглавляемый средними державами в Европе и Азии, а также в Канаде, какой бы привлекательной ни была концепция, будет просто лишен военного потенциала и внутренней политической воли, чтобы продвинуться очень далеко. Более вероятная альтернатива-это мир порядка—мир еще больший беспорядок. Протекционизм, национализм и популизм выиграют, а демократия проиграет. Конфликты внутри стран и за их пределами станут более распространенными, а соперничество между великими державами возрастет. Сотрудничество в решении глобальных проблем будет практически исключено. Если эта картина звучит знакомо, то это потому, что она все больше соответствует современному миру. 

Ухудшение мирового порядка может привести в движение тенденции, которые чреваты катастрофой. Первая Мировая война разразилась примерно через 60 лет после того, как концерт Европы во всех смыслах и целях распался в Крыму. То, что мы видим сегодня, напоминает середину девятнадцатого века в важных отношениях: порядок после Второй мировой войны, после холодной войны не может быть восстановлен, но мир еще не находится на грани системного кризиса. Сейчас самое время убедиться, что никто никогда не материализуется, будь то от разрыва американо-китайских отношений, столкновения с Россией, пожара на Ближнем Востоке или кумулятивных последствий изменения климата. Хорошая новость заключается в том, что далеко не неизбежно, что мир в конечном итоге придет к катастрофе; плохая новость заключается в том, что далеко не обязательно, что этого не произойдет.