СМС оповещения об ЧС. Технические и организационные аспекты

МЧС и ураган в Москве - запутавшиеся в регламенте и дефинициях

Так вышло, что в июле 2016 года я написал много и нехарактерно зло о постыдном отсутствии в России системы предупреждения о катастрофах, это полностью епархия МЧС и смежных ведомств. Тот текст в "Бирюльках" вызвал реакцию на разных уровнях, в том числе и в ведомствах, которые отвечают за эти вопросы. Я тогда предложил собраться всем миром и проработать регламент, который затем нужно было отправить заинтересованным лицам.

 

На мое предложение откликнулось больше ста человек, профессионалов в разных областях - это были спасатели, военные, связисты, юристы и обычные люди. К сожалению, сделать так, чтобы все работали в рамках нашей неформальной рабочей группы, было невозможно, поэтому ограничились несколькими людьми и быстро подготовили черновик регламента, где попытались учесть как юридические, так и практические аспекты вопроса, опирались на российский и зарубежный опыт. Один из чиновников попросил меня не публиковать документ, пообещал, что постарается довести его до логического конца. В первые два месяца изменения были заметны, сообщения от МЧС начали сыпаться с изрядной периодичностью и по любым поводам, складывалось ощущение, что начали работать руками, а параллельно готовятся к тому, чтобы совершить некий рывок. Жаль, но, видимо, наш регламент потонул в бюрократической машине, хотя какие-то ошметки идей видны в том, что происходит в области законов.

Например, у нас было предложение обязать операторов связи в рамках закона оповещать о чрезвычайных ситуациях. Операторы и так это делали, но это не регулировалось законодательно и было фактически их доброй волей. Теперь такая обязанность будет закреплена законодательно в поправках в закон “О связи”. Еще один момент, который растет ногами из наших предложений (спасибо за идею Никите Л. из Таганрога), это установка на базовых станциях ревунов гражданской обороны. К сожалению, первоначальная идея была несколько глубже и шире, чем она дошла до конечной инстанции, вот что мы писали в регламенте:

“В связи с отсутствием радиоточек, которые выполняли роль системы оповещения населения в рамках как гражданской обороны, так и других ситуациях в СССР, необходимо задействовать инфраструктуру операторов, которая установлена на всей территории России и выгодно отличается расположением в тех точках, где живут люди. Мы предлагаем создать нормативную базу для установки на базовых станциях или около них систем предупреждения населения, которые могут удаленно управляться МЧС или Министерством обороны. В простейшем виде это могут быть громкоговорители или ревуны, воспроизводящие сигналы, передаваемые по сети уполномоченными лицами. Изначально система будет иметь территориальное деление, что облегчает управление и позволит информировать население только в районах чрезвычайных ситуаций, причем с локализацией до района города или даже нескольких кварталов.

Необходимо провести исследования таких устройств оповещения, совместно с операторами разработать нормативно-технические акты, так как не все базовые станции удобны и применимы для установки этого оборудования (высотные постройки как пример неудачной установки). Также необходимо определить характеристики оборудования (громкость, автономное питание и так далее). Открытым остается вопрос, какое ведомство должно закупать такое оборудование и обслуживать его, обязать это делать операторов невозможно, во всяком случаев, в рамках текущего законодательства”.

Чтобы не нагружать вас излишними деталями, отмечу, что подробности о системе предупреждения заняли пару страниц, этот вопрос требует обсуждения всеми участниками процесса для того, чтобы получилась рабочая система. Более того, в нашем предложении мы закладывали необходимость эволюции системы, возможность голосовых сообщений, управления и возможности установки различных датчиков (например, метеодатчики для автоматического сообщения об изменении погоды, как система предупреждения о землетрясениях в Японии). В текущих поправках я не вижу ничего подобного, по дороге основную часть предложенного растеряли, оставив только саму суть, которая, к сожалению, не будет работать правильно без предварительного обсуждения этого вопроса. У меня есть личное разочарование от того, что большая работа, которую мы сделали с вами, растворилась внутри бюрократической машины. Это не вопрос того, что кто-то из нас хочет славы или каких-то благ, мы бесплатно проделали большую работу, чтобы построить такую систему правильно. Но никакого диалога не получилось, наша инициатива снизу оказалась невостребованной. Если у кого-то есть рабочие идеи, как можно правильно доносить до ведомств такие вещи, выскажитесь, можно мне в почту или любым иным способом.

Теперь по той ситуации, которая случилась в Москве и показала полную беспомощность МЧС. Неожиданно 29 мая случился ураган, основные события произошли за 10-15 минут, в это время с крыш срывало кровли, ломало деревья, обрывало линии электропередач, выкорчевывало остановки. Картинок разрухи, а также видео происходившего в сети полным-полно, все происходило практически в прямом эфире. В МЧС не предупредили население о том, что приближается ураган и последствия могут быть серьезными. Если бы сработало оповещение, возможно, кто-то из пятнадцати погибших и почти двухсот пострадавших мог бы избежать этого. Оповещение не сработало по простейшей причине, сама система оповещения не работает и завязана на человеческий фактор. Это всегда проблема.

На бумаге у нас более 10 лет существует система ОКСИОН (общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения), юридически это федеральная компания “Информационный центр ОКСИОН”, он относится к ведению МЧС. В ведомстве отмечали, что в 2010 году система достигла проникновения во всей стране, может сообщить о происходящем примерно 72 миллионам человек (то есть проникновение равно половине населения страны, чего явно недостаточно). В стране в рамках системы ОКСИОН развернули 116 видеотерминалов, они сродни тем терминалам, что показывают нам рекламу на дорогах. Какое-то время назад в ОКСИОН решили избавиться от обслуживания этих терминалов, так как началась экономия бюджета, в регионах терминалы передали местным властям и дали право размещать на них рекламу, то есть превратили в рекламные поверхности. Кто-то из чиновников МЧС увидел “нецелевое использование” терминалов и запретил показывать на них рекламу, то есть получилось, что местным властям они стали совсем неинтересны. В данный момент большая часть терминалов работает условно, на их поддержание нужны деньги, которых в бюджете нет, а зарабатывать на рекламе на этих поверхностях не дают. Получается глупейшая ситуация, которую никак не решить, так как нет единого понимания развития системы. Но самое главное, что этот элемент системы преподносится как один из ключевых, но он таковым не является.

В МЧС есть дорогой центр по управлению кризисными ситуациями (ЦУКС), в который в теории должна стекаться информация со всей страны. Стоимость создания системы и ее поддержания такова, что она может окупаться только в случае, если в течение года в МЧС смогут предотвратить 1000-1200 смертей от катастроф любого характера. В экономике катастроф жизнь жителя России имеет вполне конкретную оценку, она колеблется год к году, но в 2017 году это примерно 4-5 миллионов рублей. Косвенно можно посчитать бюджет, который в МЧС тратят на систему управления кризисными ситуациями и оконечное оборудование, это порядка 5 млрд рублей в год (это не весь бюджет, а только его часть). Деньги немалые, но явно недостаточные, например, в 2016 году на фоне сокращения капитальных затрат только МегаФон вложил в свою сеть порядка 65 млрд рублей. Понятно, что задачи МегаФона выглядят совсем иначе, они масштабнее, но у государства нет средств в сравнимых объемах для инвестиций в систему безопасности. К сожалению, у российского общества нет прозрачности в вопросе того, как в МЧС тратят деньги на систему предупреждения о чрезвычайных ситуациях, это черный ящик. Равно как и сама система не должна представлять собой секрета, она должна быть прозрачной для общества, и каждый житель должен и может понимать, как она работает и что умеет, а главное, чего не умеет делать. Из разрозненных интервью чиновников из МЧС мне удалось найти только такие характеристики:

• Управление системой гражданской обороны, предупреждение на метро, транспорте и в других общественно важных местах;
• Врезка в любые трансляции федеральных ТВ-каналов, передача чрезвычайных сообщений;
• Передача аварийных сообщений по радио;
• Трансляция аварийных сообщения на внешние видеотерминалы, как собственные, так и чужие;
• Рассылка SMS-сообщений, либо push-сообщений на мобильные телефоны.

К сожалению, все перечисленные характеристики можно считать скорее “хотелками”, нежели чем-то реальным и работающим на практике. Давайте остановимся на том, как работает рассылка SMS-сообщений, вопрос, который мне хорошо известен в деталях. И поняв, как работает система МЧС сегодня, мы также поймем, почему она не сработала в Москве 29 мая.

Итак, в каждом регионе есть центры по управлению кризисными ситуациями, они подчиняются национальному центру. В рамках региональных центров собирается вся локальная информация, например, сводки о происшествиях техногенного характера, метеорологические сводки и тому подобное. То, что служба метеорологии по сравнению с временами СССР сильно сдала - факт, который не требует детального обсуждения. Приведу такую статистику: на июнь 1941 года в СССР было 3947 метеорологических станций, а также 190 аэрологических, 240 авиационно-метеорологических станций, 4463 гидрологических станций и постов. В сентябре 2010 года в России была 1691 метеостанция, а программа развития, принятая тогда, предусматривала их трехкратное увеличение к 2030 году, общее число станций планировали довести до 5400. К сожалению, уже можно говорить о том, что эта программа в том виде невыполнима. Еще один важнейший момент, в 1941 году метеостанции не были автоматическими, их обслуживали люди, в наше время большая часть станций автоматическая и требует только установки оборудования, связи и электричества для питания. То есть, стоимость владения такими станциями мизерна, они могут работать очень долго. Но мы не можем пока еще вернуться к уровню СССР 1941 года, что выглядит ужасно. Понятно, что у страны были и другие более серьезные проблемы, но метеорология - это составная часть любой системы предупреждения природных катастроф, и от точности прогноза зависит, сколько жизней мы сможем спасти.

В крупных городах и ключевых регионах метеостанций достаточное количество, равно как и различных экостанций, измеряющих загрязнение воздуха, последние, как правило, относятся к городским властям и построены за их счет. Тем не менее, они также дают данные в общую копилку. А теперь самое грустное - когда вы смотрите красивую картинку из национального центра по управлению кризисными ситуациями, то кажется, что все автоматизировано. Но это не так! Дежурный офицер получает сводку, в том числе об изменении погодных условий, и дальше он принимает решение об информировании населения. Единственным работающим каналом для предупреждения населения является рассылка SMS-сообщений! Других каналов нет, либо они не работают!

До сегодняшнего момента между МЧС и операторами мобильной связи есть установленный регламент, как происходит взаимодействие в чрезвычайных ситуациях. В России нет никакого закона, который бы регулировал такое взаимодействие, это добрая воля операторов. То есть, получается, что операторы могут рассылать или не рассылать SMS, никакой ответственности за это они по закону не несут. Поправки в закон “О связи”, которые обязывают операторов рассылать сообщения, были приняты 24 мая в Думе, одобрены Советом Федерации 31 мая. Кто-то оправдывается за трагедию 29 мая именно этим фактом, но он не играет никакой роли, так как вне зависимости от наличия или отсутствия закона все произошло бы ровно так же.

В текущем регламенте МЧС не имеет никаких автоматических систем рассылки SMS или Push-сообщений, живой человек из МЧС должен по телефону или электронной почте сообщить оператору следующую информацию:

• Зона бедствия, то есть очертить регион, город или район города, где будет сделана рассылка и предупреждение;
• Текст рассылки;
• Время рассылки и продолжительность чрезвычайной ситуации.

Это делается руками, при этом дежурный офицер МЧС принимает решение на свое усмотрение. Если рассылать предупреждение заранее, то его многие пропустят, в момент урагана его также бессмысленно рассылать, то есть нужно выбрать правильное временное окно. Никакого инструмента для такого выбора у МЧС не существует, равно как это не описано во внутреннем регламенте (не было до недавнего времени описано никак, ощущение, что академия МЧС алгоритмы действий в ЧС не отрабатывает вовсе). То есть, офицер принимает решение, и тут же начинает работать механизм рассылки, но тут есть свои подводные камни.

Российские операторы имеют технические ограничения, равно как и любой другой оператор в мире - они не могут отправить одновременно большое число SMS, это ограничение пропускной способности системы. Реальным ограничением становится 500.000 сообщений, и в МЧС об этом знают. То есть, в Москве можно представить, что три оператора, допустим, имеют по 4-4.5 миллиона карт каждый (Теле2 можно не считать тут), на каждую надо послать SMS. Это нереально.

В этих случаях вступают в действие push-сообщения, которые можно разослать неограниченному числу телефонов. Минус таких сообщений заключается в том, что они не видны в меню, появляются на экране и точно так же исчезают. Если вы не смотрите на экран телефона, то практически точно и гарантированно пропустите CB-сообщение. И еще одно - максимальное число символов в таком сообщении равно 19! То есть, сообщить что-то дельное невозможно. 29 мая Nokia 3310 у меня разрывалась от этих сообщений, но там было написано что-то в стиле “МЧСинформ!тел:0030” и никакой информации. Сообщения пропадали с экрана сами собой, на смартфоны эти CB-сообщения не пришли, так как их прием по умолчанию отключен на большинстве моделей!

Это не проблема пользователей или операторов, это проблема государства и конкретных чиновников в МЧС, которые не озаботились даже понять и посмотреть, как работает нечто подобное в других странах, например, США. Американский опыт изначально совпадал с тем, что есть у нас, но они успешно решили эту проблему на уровне регулятора. В США нельзя продавать телефоны без поддержки экстренных служб 911, это не только передача ваших координат на сервера чрезвычайных служб при звонке по номеру 911, но и ряд других опций. Так, в прошивке как для Android, так и iOS или любых иных систем есть предупреждения от этой службы. Это тот же CB, но ему придается иной приоритет, сообщения включены, они не исчезают, и телефон начинает громко пищать, звонить и вибрировать (в зависимости от категории предупреждения). В России достаточно ,чтобы регулятор просто ввел аналогичные правила, все производители активируют подобную опцию, она уже существует. Осталась малость, сделать регламент для этой работы и учесть интересы всех заинтересованных лиц.

Конкретно 29 мая в Москве операторы получили сообщение о чрезвычайной ситуации и необходимости рассылки SMS уже после того, как прошел ураган. Это было описано в ряде изданий как факт со ссылкой на операторов, правда, на условиях анонимности. Учитывая, как рассылали CB-сообщения и SMS, я могу утверждать, что ураган уже прошел. То есть, тут опять сработал тот самый человеческий фактор, в МЧС не посчитали условия опасными и начали рассылку только после первых сообщений о жертвах, во всяком случае, у меня складывается именно такая картина. Запредельно на фоне жертв и фактического провала МЧС выглядит комментарий главы пресс-службы МЧС Алексея Вагутовича, который он дал изданию Meduza: “Информирование было достаточным. Было организовано смс-информирование, и все операторы получили необходимый текст для рассылки. Помимо смс информация давалась в СМИ. По радио и телевидению сообщалось, что оранжевый уровень опасности”. На вопрос корреспондента Meduza, как предупреждали тех, у кого нет радио и ТВ, он ответил так: “А почему мы должны? Информация дается — кто хочет, тот ее получает. А если вы читать не умеете, мне что с вами делать тогда?”

Что тут сказать? Это просто запредельный непрофессионализм, мало того, что характеристики системы изначально не предполагают оповещения половины жителей России, так еще и те небольшие возможности, что есть у МЧС, не используются, а люди демонстрируют полный пофигизм. Причем эти чиновники демонстрируют этот пофигизм за наш с вами счет. То, что следственный комитет расследует это дело, пожалуй, неплохо. Но есть ощущение, что будут наказывать конкретных стрелочников, а не тех, кто создал или, точнее, не создал рабочую систему в МЧС, и проблема в этом.

Российская система оповещения ущербна по своей идеологии и архитектуре, она имеет минимальный уровень автоматизации, и все завязано на сложную цепочку из людей в разных компаниях. Давайте рассмотрим более-менее реальную ситуацию природной катастрофы в южных областях страны. Весной идут дожди, реки разливаются, осадки превышают несколько месячных норм. А затем идет ураган, о котором нужно предупредить людей. Метеоцентр выдает сводку за час, будет не только ветер, но и большая волна с рек. Опасность затопления электростанций и линий передач, они начинают в аварийном режиме выключать генерирующие мощности, все стоят на ушах, в центре МЧС люди в ручном режиме решают вопросы. Даже если предположить, что все будет сделано правильно и по регламенту, то люди предупреждения не получат. Вначале будет создано сообщение, затем оно будет разослано по всем операторам, где также люди должны обработать его и отправить на рассылку, время реакции - от десяти минут до часа, оно никак не регламентируется. К моменту пика рассылки пропадет электричество, и массовая рассылка будет идти не так бодро. Повторится ситуация, которую мы видели 29 мая в Москве, только с худшими последствиями. И это не самый пессимистичный сценарий из возможных, средненький. А я не хочу, чтобы в моей стране такие негативные сценарии в принципе имели шанс на воплощение в жизни.

За спорами о том, кто виноват, что до людей в Москве не дошли SMS, мы забываем, что это уже не первая подобная ситуация, их было в России много. Проблема в том, что за поиском крайнего забывается, что вся система не работает. Удивительно мне в этой истории то, что средств, уже имеющихся у государства, и доброй воли частных, а также государственных компаний вполне хватит, чтобы построить правильную и, главное, работающую систему. Но, видимо, в МЧС будут до последнего защищать свою полянку от варягов, сами не сделают и других не пустят даже не сделать, а рассказать, как это должно работать правильно. У меня от действий МЧС полное разочарование, это какая-то импотенция в ситуации, ради которой это ведомство создавалось. Никаких выводов из прошлых ситуаций не сделано, а значит, они будут повторяться снова и снова. Со своей стороны я постараюсь приложить все усилия и достучаться до всех, кто хоть каким-то боком относится к этому, чтобы переломить ситуацию. Стыдно, что люди, ответственные за это, сидят ровно на своей пятой точке и их это не волнует. А глава пресс-службы МЧС - это просто что-то запредельное с любой точки зрения. Но хватит об этом, так как боюсь скатиться к нецензурной лексике, тот редкий случай, когда она будет очень уместна.