Без федерации и центральных банков. Сценарий развития ЕС.

На фоне затяжного миграционного кризиса второй половины 2015 г. вопросы совершенствования механизмов панъевропейских структур постепенно сходят с повестки дня. Однако для аналитического сообщества Европы это затишье представляет собой идеальную возможность оценить и переосмыслить основные контуры политики Европейского союза. Доклад ведущего экономиста Центра европейских реформ К. Одендала «Нам не нужна никакая федерация. Какой должна стать децентрализованная еврозона» («We Don’t Need No Federation. What a Devolved Eurozone Should Look Like») — оригинальный вариант выхода из сложной ситуации, которая сложилась в рамках единого валютного пространства ЕС.

С точки зрения автора, сегодня еврозона находится в эпицентре того, что турецкий экономист Д. Родрик называет «трилеммой экономической интеграции». Речь идет о невозможности сочетать одновременно все три ее вектора — демократию, глобализацию и политическое самоопределение народов. В лучшем случае государствам удается преследовать две цели из трех. Передавая наднациональному органу полномочия по выработке единой политической линии и принятию регулятивных мер, государство, согласно идее, теряет право на самоопределение, но сохраняет демократию и глобализацию. Страны также могут придерживаться правил демократии и глобализации, не принимая во внимание интересы и требования собственного народа. Третий вариант — они ограничивают процессы глобализации (например, свободное передвижение товаров, капитала или людей), но сохраняют демократию и политическое самоопределение.

К. Одендал полагает, что еврозона с ее нынешней линией на интеграцию экономических курсов и чрезмерным акцентом на консолидацию бюджетов вкупе с политической структурой, не отражающей национальные интересы ряда государств и не действующей на демократических началах, по сути, нуждается в радикальном переосмыслении собственных основ.

С теоретической точки зрения, присоединившееся к валютному союзу государство добровольно отказывается от определяемой национальными органами власти валютной политики. Для проведения оптимального экономического курса оно имеет в своем распоряжении меньший спектр мер, затрагивающий только налогово-бюджетную и нормативную сферы. Нормативный контроль подразумевает создание условий, в которых финансовая сфера не подвержена перегреву и финансовые потоки не в состоянии нарушить устойчивость экономики. В рамках налогово-бюджетного спектра мер государства могут видоизменять объемы правительственных расходов, ставки налогообложения или запустить программу стимулирования экономики.

Ключ к успеху — контрциклическая политика

Прежде всего, К. Одендал предлагает проводить контрциклическую налогово-бюджетную и нормативную политику на постоянной основе, причем во всех странах еврозоны. Суть контрцикличности заключается в том, что в период экономического подъема правительствам европейских государств следует «охлаждать» экономику при помощи налогово-бюджетных и нормативных мер, а в кризисный период — стимулировать экономическую активность. До начала финансового кризиса некоторые страны (Греция напрямую ни разу не упоминается, но подразумевается) старались, как отмечает автор, сгладить низкими процентными ставками экономические диспропорции и дополнительно разогревать экономику. Например, Испания пыталась проводить контрциклическую политику и обуздать бум жилищного строительства, однако этих мер оказалось недостаточно.

Предкризисный экономический рост в Испании был основан на расширении кредитной эмиссии и притоке капитала, в результате чего вырос уровень потребительских расходов и заработных плат. С наступлением кризиса расходы населения резко сократились, а положение в экономике ухудшалось ввиду задолженности страны и отсутствия гибкости в рамках рынка труда. В случае если кризис продлится слишком долго, потребительский спрос и объемы инвестиций будут падать, а реальная процентная ставка — расти. При этом государство неизбежно начинает ориентироваться на зарубежный спрос, еще больше усугубляя проблему задолженности. Экономический и политический истеблишмент ЕС представлял этот феномен через призму нерационального использования заимствований. Справиться с этим были призваны меры жесткой экономии. По мнению автора, проблема имеет более глубокие корни и восходит к отсутствию полноценной контрциклической политики на общеевропейском уровне.

При проведении контрциклического курса, как считает К. Одендал, следует обратить внимание на ряд факторов, например на то, что межбанковские транзакции составляют большую долю финансовых транзакций в рамках еврозоны. Банки, как правило, в той или иной степени взаимосвязаны с правительствами в странах базирования — они могут быть держателями государственных облигаций. К тому же оплачиваемые ими налоги наполняют бюджет государства. Таким образом, ослабление банков напрямую ведет к ухудшению экономического положения в стране, и правительствам приходится соглашаться на масштабные программы антикризисных мер (government bailouts) вместо реструктуризации долговой задолженности.

Следует обратить внимание и на то, что в рамках валютного союза существует риск перелива отрицательных последствий. В случае если инвесторы начнут резко избавляться от правительственных облигаций той или иной страны, полагая, что ее долговая нагрузка непосильна, экономика еврозоны в целом понесет значительный ущерб на фоне спекуляций по поводу выхода пострадавшего государства из общего валютного пространства. Стоит отметить, что Европейский центральный банк (ЕЦБ) — единственный кредитор последней инстанции для членов еврозоны — сыграл одну из ключевых ролей в предотвращения дефолта Греции. Однако, с точки зрения автора, мандат ЕЦБ нуждается в существенном расширении, что подтверждается неспособностью финансового регулятора достигнуть обозначенных уровней инфляции и спроса.

Новая роль ЕЦБ

Европейскому центральному банку отводится ключевая роль в предложениях К. Одендала по реформированию еврозоны. Именно под его эгидой должны быть скорректированы четыре основных недостатка нынешних финансовых механизмов еврозоны — зависимость от банковского кредитования, тесные связи банков с правительствами, массовое изъятие государственных облигаций и недостаточный уровень совокупного спроса.

По мнению автора, первые три фактора можно исправить благодаря совершенствованию банковского союза, созданного в 2012 г. Создание Единого механизма банковского надзора (Single Supervisory Mechanism, SSM) и Единого механизма санации банков (Single Resolution Mechanism, SRM) — правильный вектор развития, и надо продолжить работу по этому направлению. К. Одендал предлагает устранить перекрестные связи между банками и правительствами посредством единого механизма страхования депозитов, ссылаясь на необходимость гарантировать сохранность ресурсов вне зависимости от платежеспособности государства. Следует отметить, что Европейская комиссия в ноябре 2015 г. уже предлагала создать Европейскую схему страхования вкладов, в рамках которой вклады до 100000 евро будут находиться под защитой панъевропейских структур, в частности SSM. С зависимостью государств от банковского кредитования и взаимосвязанностью этих двух сфер, по мнению К. Одендала, можно справиться путем ограничения объема активов государственных облигаций, которыми банки могут владеть. При этом не уточняется, как такой шаг скажется на конкурентоспособности тех банков, которые, имея лишь минимальное присутствие за рубежом, не в состоянии конкурировать с ведущими банками Европы.

В сфере стимулирования совокупного спроса в рамках еврозоны предложения К. Одендала представляются наиболее сложно реализуемыми. По его утверждению, мандата ЕЦБ достаточно для «нормальных» периодов, однако запоздалое применение мер количественного смягчения показало, что в кризисные времена от ЕЦБ требуются более активные действия, например повышение целевого показателя инфляции до 3% и запуск программы покупки более рисковых активов, нежели государственные облигации. Автор также утверждает, что, если бы мандат ЕЦБ, Единого механизма банковского надзора и Единого механизма санации банков был расширен, не было бы необходимости в национальных центральных банках и государственных инстанциях по регулированию рынков финансовых услуг.

Гармонизация без демократизации

Национальные финансовые регуляторы пристрастны и способствуют, по мнению К. Одендала, продвижению узко национальных интересов вместо того, чтобы действовать во благо общеевропейской финансовой стабильности. При сохранении нынешней матрицы взаимоотношений «институционная инерция» будет всячески мешать гармонизации норм и стандартов. Свое предложение отказаться от национальных центральных банков автор доклада объясняет тем, что они преследуют национальные интересы вместо панъевропейских. К тому же их решения зачастую политизированы. В случае замещения Европейским центральным банком всех центральных банков еврозоны вероятность выхода той или иной страны из объединения будет снижена до минимума — у желающего покинуть валютный союз национального правительства просто не будет достаточной финансовой инфраструктуры для совершения этого шага.

Как это ни парадоксально, автор основывает вышеупомянутые предложения на необходимости привнести в функционирование еврозоны больше демократии. Учитывая, что К. Одендал не касается темы реформирования нынешнего Европейского центрального банка, встает вопрос о наличии демократии в его рамках. Например, всоставе правления ЕЦБ представлены лишь страны Западной Европы — Италия, Португалия, Франция, Германия, Бельгия и Люксембург. В Совете управляющих, где принимаются основные решения по денежно-кредитной политике еврозоны, члены правления ЕЦБ имеют право голосовать вкупе с 19 главами центральных банков. Такие страны, как Германия, Франция или Италия имеют два не подвергающихся ротации голоса. Руководители центральных банков стран, не входящих в число пяти крупнейших экономик еврозоны, не имеют права голосовать на постоянной основе, и им приходится делить 11 голосов на 14 стран в рамках ротационной системы.

Учитывая тот факт, что К. Одендал имеет опыт работы в Министерстве экономики Германии, не следует удивляться такому проявлению пренебрежения по отношению к меньшим странам еврозоны. Зачастую его утверждения выявляют заинтересованность в экономическом процветании Германии, например тезис о том, что более «агрессивный» мандат ЕЦБ помог бы Берлину, чья экономика развивается ниже потенциального уровня экономического роста. Уподобляя Германию странам с чрезмерно низкими ценами и заработными платами, автор высказывается тем самым за «нагревание» германской экономики. При этом он не говорит о том, что Германия, в отличие от многих других государств еврозоны, испытала падение ВВП лишь в 2009 г. и с тех пор стабильно растет. К тому же она на протяжении пяти лет нарушает нормы ЕС, имея положительное сальдо торгового баланса выше 6%. Предполагается, что в 2016 г. этот показатель будет на уровне 7,7%.

К. Одендал не поддерживает идею полной ликвидации института центральных банков и выступает за их преобразование в комитеты по надзору за налогово-бюджетной политикой (fiscal policy committees, FPC), призванные обеспечивать проведение контрциклической политики и гарантировать экономическую приемлемость государственной задолженности. Члены таких комитетов будут избираться аналогично главам центральных банков при сохранении независимости от национальных правительств. Автор доклада видит в этом политические дивиденды, так как обсуждение налогово-бюджетной политики будет проходить в рамках отдельно взятого государства без вмешательства извне. Остается только решить, кто будет осуществлять непосредственный надзор за FPC.

В целом доклад К. Одендала содержит ряд правильных и своевременных предложений по реформированию общеевропейской экономической политики. Можно согласиться с его утверждением о том, что в последнее время чрезмерное внимание уделялось вопросам задолженности и отсутствия структурных реформ, тогда как применение контрциклических мер могло бы смягчить последствия финансового кризиса. К. Одендал интуитивно понимает, что в краткосрочной перспективе именно через гармонизацию банковских сфер государства-члены еврозоны смогут добиться наибольшего прогресса в рамках европейской интеграции. При этом он заходит слишком далеко в отношении возможных решений — вряд ли любое государство откажется от национального банка или ограничит свои банки во владении государственными облигациями. Тем не менее благодаря верному направлению мысли, с применением менее радикальных и более реализуемых мер, учитывающих образ мышления национальных политических элит, данный доклад может послужить трамплином для новых, действительно прорывных работ.

http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=7161#top-content