Борис Марцинкевич: Энергетика Евросоюза - Какие уязвимости заложены в «основе основ» экономики ЕС

За последние годы мы так привыкли к существованию Евросоюза, что даже не вспоминаем, как появилось это объединение, когда и по каким причинам стало расширяться. Однако, если не учитывать историю ЕС, нельзя понять, почему Россия умудряется уверенно противостоять односторонним дискриминационным мерам со стороны Европы, почему у члена ЕС Польши – один вид отношений с нашей страной, а у члена ЕС Венгрии – совершенно другой.

Поскольку соблюдение дипломатических реверансов – это по части МИДа России, а я на эти лавры не претендую, то могу себе позволить вслух сказать очевидное: Россия играет на противоречиях внутри ЕС, которые не мы придумали, которые присущи этому объединению изначально. То, что Евросоюз не способен изжить свои внутренние противоречия, наглядно показала история провала идеи проведения саммита ЕС – Россия: такой саммит был выгоден ведущим государствам ЕС, но из-за позиции республик Прибалтики и прочих небольших стран-страничек саммит не состоялся. Занимательно, но как раз Россия из-за отмены этого саммита только выиграла: если ЕС не способен сформулировать единую политику в отношении нашей страны, то у России появился карт-бланш на выстраивание отношений с любой из стран ЕС по отдельности.

Разумеется, речь не пойдет о «чистой» политике – таким анализом нужно заниматься профессиональным политологам, в этой статье речь пойдет все о той же энергетике. В свое время один бородатый немецкий философ ввел в оборот такие термины, как «базис» и надстройка», отнеся к первому экономику, а ко второму – политический строй. Так вот энергетика – это, если угодно, «базис базиса», поскольку именно энергетика определяет для любого государства как возможности, так и пути развития. Но мы об этом упорно забываем или вовсе отказываемся думать, потому и анализ политической надстройки получается в стиле Пизанской башни: вроде стройненько, но кривенько. Вот и пройдемся по истории ЕС с точки зрения его же энергетического сектора.

Объединение угля и стали

Предтеча ЕС – созданное в 1951 году Европейское объединение угля и стали, учредительные документы которого были подписаны руководителями Франции, Германии, Италии и Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Шесть стран, утилитарная цель – объединение угольной, железорудной и металлургической отраслей. Другими словами, в фундаменте будущего на тот момент ЕС располагается тот самый «черный король подземного мира», от которого в наше время так старательно ЕС и пытается избавиться. На четыре последовавшие волны территориального расширения ЕС и на процесс передачи все большего количества полномочий в руки Европарламента и Еврокомиссии ушло больше 40 лет.

В 1973 году к шестерке «пионеров» присоединились Ирландия и Дания (правда, Гренландия, как только добилась автономных прав от Дании, стремительно унеслась прочь). В том же году к Евросоюзу удалось присоединиться и Британии – до этого все ее попытки были неудачны, поскольку де Голль уверенно накладывал вето на все заявления о вступлении. Маршал был прост, как правда, никакого стеснения при объяснении своей позиции не испытывал:

«При столь прочно и глубоко укоренившейся в Великобритании неприязни к европейской интеграции и большей заинтересованности в связях с США вступление Британии в ЕЭС не принесет ему пользы» (ЕЭС – Европейский Энергетический Союз)

Для тех, кто не понял: голистская Франция не считала себя сюзереном США и не давала превратиться в таковой ЕЭС, и только смерть генерала в корне изменила этот расклад сил.  После того, как Греция, Испания и Португалия расстались с такой замечательной европейской ценностью, как фашизм, эти три страны друг за другом тоже потянулись к набирающему экономическую мощь ЕЭС (Европейский Энергетический Союз).

В 1995 году, чтобы выйти из кризиса, связанного с развалом СССР, в ЕС вошли Финляндия, Австрия и Швеция. 44 года ушло на то, чтобы объединение приняло в свой состав девять государств – спокойный темп, постепенное притирание интересов и устремлений.

Европейские традиции в современном преломлении

Жили бы себе спокойно, ан нет – слишком много лет прошло с той поры, когда Советский Союз уничтожил ЕС-1, он же – пресловутый Третий рейх. Единая валюта, свободное перемещение рабочей силы и денежных средств, единый центр принятия решений – это описание подходит что первому ЕС, что нынешнему, не так ли? Колониальная система рассыпалась, «железной свиньей» по Чудскому озеру ходить как-то боязно стало, но в костный мозг вбитые традиции морского империализма никуда не делись. Традиции простенькие: ограбить дотла подвернувшиеся территории, вывезти все ценности в метрополию, аборигенов согнать в концлагеря, забивать ими жерла пушек, травить оспой, для выживших – прислать генерал-губернатора и гарнизон.

Пока был жив СССР – мемуары о том, как все было славно, пылились в архивах, но в 1989 году все изменилось. Цветные революции в восточно-европейских странах, входивших в состав СЭВ (Совет Экономической Взаимопомощи), удались на славу, а в ноябре 1989 удачно завершилась еще и оккупация ГДР. Да, сейчас это изящно называют «воссоединением Германии», но сути вещей красивые слова не изменяют. Референдум никто не проводил, вооруженные силы и службы поддержания порядка ГДР были ликвидированы мгновенно, затем состоялась повальная люстрация (выгоняли с работы даже преподавателей математики и физики, если они были членами СЕПГ, Социалистической единой партии Германии), приватизация государственных предприятий ГДР была организована так, чтобы граждане новой колонии не смогли принять в ней участи. И все это – добровольно и с песнями, поскольку предварительно аборигены были очарованы новыми возможностями из раздела «Вступай в наше буржуинство и получишь корзину печенья и бочку варенья».

Колонии в этот раз были выбраны поближе, на территории Европы. 2004 год – одновременное принятие в ЕС Кипра, Венгрии, Латвии, Литвы, Эстонии, Польши, Мальты, Словакии, Словении и Чехии. 2007 год – в ЕС принимают Болгарию и Румынию, в 2013 – Хорватию.

Русский язык – очень тонкое оружие, различия между глаголами «вступил» и «приняли» весьма значительны. Страны, которые вступали, об условиях схождения в ЕС спорили, обсуждали, торговались. Те, которых принимали – соглашались на любые условия, без них разработанные.

Классика жанра – Литва, которой приказали закрыть Игналинскую АЭС, срок эксплуатации которой заканчивался в 2029 году, и Литва этот приказ безропотно выполнила, лишив себя энергетической безопасности и обеспеченности, превратившись из экспортера в импортера электроэнергии. Что было грабить во всех перечисленных странах, если с природными ресурсами у них не сложилось? Ответ циничен и прост: белое христианское население, трудоспособная часть которого достаточно дисциплинирована и способна к освоению новых языков. Убыль населения известна – счет идет на десятки процентов, ресурс использован с хорошим коэффициентом установленной мощности, мем про польского сантехника не на пустом месте возник. Заодно была аккуратно уничтожена местная промышленность – колонии должны были стать и стали дополнительными рынками сбыта, а не конкурентами. С Украиной вот не очень сложилось – населения многовато, предыдущей порции оказалось вполне достаточно, но убивать промышленность и сельское хозяйство это нисколько не мешает.

Газовые контрасты в Евросоюзе

Так или иначе, но новые территории Евросоюз проглотил и не сразу понял, что придется морщиться. Оказалось, что, если не подровнять уровень жизни, трудовые мигранты начинают тащить в метрополию своих престарелых родителей и еще не получившее рабочие специальности подрастающее поколение. Вот тогда и была озвучена благообразная идея – надобно приложить усилия, чтобы разница в уровне жизни хоть как-то была не настолько разительной. И начинать пришлось именно с энергетики, поскольку именно этот сектор отвечает за этот уровень больше всего. Отсюда –  идеи о необходимости унификации энергетической отрасли, теоретическое обоснования для введения Третьего энергопакета и его Газовой директивы.

Начать пришлось с оценки, с анализа того, в каком состоянии находится то, что обеспечивает как поставки природного газа как энергетического ресурса, так и распределение вырабатываемой электроэнергии, то есть с систем магистральных и распределительных газопроводов и с систем линий электропередач.

Разумеется, тут же выяснилось, что в разных странах ЕС с этим – совершенно по-разному. Про объединенные энергосистемы Европы, которых насчитывается шесть штук – тоже не в этот раз, в этой статье – про сети газовые.

Анализ показал, что есть страны и регионы ЕС, где эти сети кратно более плотные (показатель – километры трубопроводов на квадратные метры территории), чем в странах-новичках ЕС. Но в этих новых для ЕС странах распределительные сети оказались проложены максимально рационально – сказывалось и сказывается централизованное планирование социалистического периода их истории, а в республиках Прибалтики еще и то, что их газораспределительные системы были составными частями ЕСГ (единой системы газоснабжения) СССР. Следовательно, если тут и требовалась какая-то модернизация, то в минимальных объемах.

Поэтому европейские разработчики газовой реформы решили сосредоточиться на решении проблем другого плана: выяснилось, что различные регионы ЕС недостаточно связаны, интегрированы между собой. Вторая проблема – интенсивность газопроводов магистральных: в разные страны ЕС приходит разное их количество и разной годовой мощности. В результате потребление природного газа в ЕС тоже было, да и сейчас остается, крайне неравномерным. На пять европейских стран – Великобритания, Германия, Франция, Италия, Нидерланды – приходится 70% потребления природного газа, именно здесь максимально развита газотранспортная инфраструктура (в начале нулевых, напомню, Великобритания входила в состав ЕС). И в этой же пятерке стран сложились наиболее благоприятные условия для появления и развития самых мощных европейских энергетических корпораций, до конца прошлого века существовавших как вертикальные интегрированные компании, ВИК.

Пример такой компании в России – Газпром, который контролирует всю производственную цепочку: разведка и разработка месторождений, строительство магистральных газопроводов и обустройство подземных хранилищ газа, поставки потребителям. Приблизительно так же в Европе работают такие компании как тот же Wintershall, OMV, Engie и другие. «Приблизительно», потому что, в отличие от Газпрома, эти компании строили, владели и управляли газовыми магистралями, по которым газ приходит в ЕС извне – Газпрому, что очевидно, такая деятельность не требуется. А вот в видах деятельности крупных газовых компаний ЕС импорт энергоресурса занимал и занимает важное место – в отличие от России, на территориях европейских стран объем ресурсов в месторождениях недостаточен для удовлетворения спроса. Исключениями были только две страны – Великобритания и Нидерланды, чьи морские месторождения позволяли им долгое время оставаться чистыми экспортерами природного газа. Великобритания из списка экспортеров вышла раньше, чем из Евросоюза – старые месторождения вырабатываются все больше, открытия новых месторождений не компенсируют уменьшение объемов добычи.

Гипнотизеры, усыпившие самих себя

Начало нулевых годов стало тем временем, когда либеральная экономическая доктрина стала воплощаться в жизнь как в Европе, так и в США. Руководители ЕС и Штатов не только пытались навязать России либеральные методы в экономике, но и умудрились навязать их своим странам. Государства перестали быть участниками экономической жизни, оставив себе только регулирующие и контролирующие функции – «Эффективные частный собственник всегда прогрессивнее, всегда более выгоден для конечных потребителей, чем неповоротливые и косные государственные компании».

Исключений – минимальное количество: атомный проект во Франции, в Венгрии, в Чехии, и больше всего это похоже на гипнотизера, который во время сеанса начал и сам верить в то, что внушал своему пациенту.

Следующий тренд тоже известен – глобализация. В числе прочего она предусматривает, что условия для функционирования бизнеса должны быть максимально унифицированы во всех странах – по крайней мере, на словах это звучит именно так.

Эти две предпосылки не могли не привести руководство Евросоюза к созданию и разработке планов либерализации европейского энергетического рынка. Замысел был вполне прогрессивный – обеспечить равенство условий для развития экономики всех стран, входящих в состав ЕС, увеличить энергобезопасность и энергообеспеченность. Это касалось всех отраслей энергетики – рынков электроэнергии, нефти, природного газа и угля, либерализация только всего «комплекта» могло обеспечить достижение конечных целей. Евросоюзу объективно требовался уже тогда и требуется сейчас более конкурентоспособный и эффективный энергетический сектор, внутренний рынок должен стать более гибким, способным оперативно реагировать в случаях перебоев поставок энергоресурсов, в случае климатических сложностей и так далее.

Что касается газа, то тут идея была такой же «простой». Если газа по каким-то причинам вдруг стало не хватать в Дании, у Испании должна иметься возможность перекинуть имеющиеся у нее резервы и наоборот, или, другими словами, если цены на севере стали излишне высоки, внутренний рынок должен нивелировать такое безобразие за счет поставок из южных стран, где цены в этот момент дешевле.

«Отобрать и поделить» по-европейски

Цель поставлена вполне либеральная – газовый рынок должен «сам» нивелировать колебания цен, «сам» решать проблемы с отсутствием резервов газа в той или иной своей части. «Мы много говорили про невидимую руку рынка – теперь напряжемся и эту «руку» создадим».

С организационной стороны проблема, конечно, тривиального решения не имеет – природный газ не очень любит либеральную идеологию, да и матушка-природа ей не благоволит. Месторождения газа обнаруживаются не там, где предписано, с возможным расположением ПХГ тоже как-то мимо директив из Брюсселя. Но, если без иронии, то задача, которую пробует решить Еврокомиссия, во многом схожа с той, которую решали создатели ЕСГ, да еще и с основательной предварительной подготовкой в виде решенных вопросов газификации практически всей территории Евросоюза. Казалось бы – на основании имеющейся базы можно было просчитать, сколько дополнительных интерконнекторов (газопровод, позволяющий осуществлять перекачку газа в обоих направлениях) потребуется, сколько необходимо модернизировать уже имеющихся соединений, где и на сколько нужно увеличить мощность компрессорных станций.

В результате было бы разработано технико-экономическое обоснование, стал бы ясен объем необходимых инвестиций, и после этого можно было бы приступать к переговорам с крупными компаниями, владеющими и управляющими наиболее значительными и важными частями газовой системы, согласовывать предстоящие расходы, высчитывать тарифы, и так далее.

Но это, наверное, инженерная логика, которая руководству ЕК показалась слишком тривиальной. Поставить во главу угла не утилитарные соображения, а идеологию – таким оказался выбор людей, которые вот уже второй десяток лет пытаются административными методами насадить либеральную доктрину. Удивительный выбор, но вот таким он оказался.

Либеральная доктрина экономики исходит из того, что на рынке должно присутствовать как можно больше компаний, предлагающих один и тот же товар или один и тот же вид услуг. В таком случае появится превышение предложения над спросом, и в результате конкурентной борьбы цены понизятся сами по себе, «рынок все решит», а в выигрыше автоматически окажется потребитель – ему будет предложен лучший по качеству товар (услуга) по минимальной цене. Отталкиваясь вот от этого постулата, ЕК начала борьбу за либерализацию газового рынка с прямой атаки на крупнейшие вертикально интегрированные газовые компании, тем самым изначально создав атмосферу противостояния, а не сотрудничества.

ЕК практически в ультимативной форме потребовала провести реструктуризацию ВИКов с целью разделения сфер добычи (импорта – в условиях нарастающего дефицита объемов добычи газа на собственных месторождениях в Европе понятия «импорт из-за пределов ЕС» и «добыча» можно рассматривать как один вид деятельности), транспортировки и хранения газа. В правовом поле есть такое понятие как презумпция невиновности, но в европейском газовом законодательстве с момента начала либерализации газового рынка от него отказались решительно и бесповоротно: ЕК априори считает, что ВИКи, построившие и владевшие магистральными и распределяющими сетями, целью своего существования ставили дискриминацию всех независимых поставщиков газа. Вот исходя из такого посыла, повторим еще раз, Евросоюз, который многие годы выступает ментором по развитию либеральной экономики законодательно навязал частным компаниям принудительную реструктуризацию их бизнеса. И эти милые люди продолжают рассказывать про ужасы административно-командного регулирования экономики времен развитого социализма, про некий свободный рынок, способный к саморегулированию на благо всех его участников.

Как бороться с объявленными «врагами европейского народа» ВИКами? Отобрать и поделить – традиционный рецепт популистов всех стран и народов во все времена. Но «отобрать» было бы совсем уж радикально, поэтому был взят курс на так называемый unbundling: ВИКам было приказано делиться, но добровольно и не очень быстро. При всей своей приверженности либеральной доктрине, готовности обеспечить ее превалирование административными мерами, ЕК не пошла на риск открытого конфликта с крупными национальными и транснациональными ВИНКами. ЕК предложила переходный период и целых три варианта разделения компаний, занятых в газовой отрасли.

Цель – запретить монополию на одновременное владение магистральными и распределительными сетями, на владение магистралями и осуществление импорта (добычи) газа. И, разумеется, обеспечение свободного доступа к аренде как газопроводов, так и ПХГ всем компаниям, которых заинтересует этот вид бизнеса. Как это выглядит в теории?

Совершенно умозрительный пример: летом я, компания Z, приобретаю тот или иной объем газа, хранящийся компанией-импортером в ее ПХГ, за хранение оплачиваю аренду, а зимой, на максимуме цен, этот объем продаю, поставляя по чужим газопроводам этот товар конечным потребителям. Если разница между летним и зимним уровнем цен достаточно значительна, я, компания Z, получу прибыль. Банковские ставки в ЕС минимальны, потому такой бизнес, пусть и рисковый, многим показался привлекательным – в газовый бизнес пошли откровенные спекулянты, не знавшие специфики рынка: им все равно, чем торговать, картошкой, сталью, газом. Каким образом это могло привести к снижению цен для конечных потребителей? Так ведь такие условные перекупщики, как компания Z, чтобы продать газ побыстрее (аренда объемов ПХГ и транзитных мощностей газопроводов – это риски, которые могут обнулить потенциальную прибыль), будут предлагать цены ниже, чем это ранее могли позволить себе делать ВИКи, монополия и диктат которых тут же останутся в прошлом.

Варианты разделения

А для того, чтобы подсластить пилюлю unbundling, Еврокомиссия и предложила три варианта проведения этой процедуры:

1. оператор с разделением права собственности, при котором компания, осуществляющая добычу (импорт из-за пределов ЕС) отказывается от права владения мажоритарным пакетом акций распределительных сетей. Используемый термин – Ownership unbundling, OU.
2. независимый системный оператор – ВИНКи сохраняют сети в собственности, но обязаны передать активы в управление независимому системному оператору. Собственность есть, но контроля над ней фактически нет. Используемый термин – Independent System Operator, ISO.
3. независимый сетевой оператор – ВИНКи сохраняют и право собственности, и право управления сетями, но под строгим контролем. Используемый термин – Independent Transmission Operator, ITO.

То, что большинство крупных ВИНКов выберут варианты ISO и ITO, мало кто сомневался, поэтому ЕК озаботилась созданием контролирующих органов – Агентство кооперации энергетических регуляторов и Европейская сеть операторов газотранспортных сетей (ENTSOG, European Network of Transmission System Operators for Gas).

Соответственно, такие же агентства были созданы в каждом государстве, входящем в состав ЕС, то есть ENTSOG можно считать своеобразным «профсоюзом» национальных регуляторов. Одна из основных задач, выполнение которых должна обеспечивать ENTSOG – соблюдение ограничений на бронирование транзитных мощностей магистральных газопроводов.

Одна компания-поставщик не имеет права бронировать более 50% транзитных мощностей МГП, поскольку только это гарантирует возможность другим, альтернативным поставщикам, использовать тот или иной МГП. Напомним, что принята Газовая директива была в 2009 году и на тот момент касалась только внутриевропейских или, точнее, внутриевросоюзовских стран и территорий. Именно по этой причине ЕС не имеет возможности диктовать условия работы «Северному потоку – 1» – он был введен в эксплуатацию до того, как закончилось рассмотрение всех судебных исков Еврокомиссии против правительств стран-членов ЕС, которые отказывались от имплементации положений Газовой директивы в национальное закондательство.

Но это не мешает ENTSOG и Еврокомиссии ограничивать работу МГП OPAL, одного из сухопутных продолжений СП-1. Годовая мощность OPAL – 36 млрд кубометров газа в год, но из них 12 млрд кубометров через различные газоотоводы уходят немецким потребителям, то есть транзитная мощность OPAL – 24 млрд кубометров в год.

То, что европейские компании на вот такой откровенный волюнтаризм соглашаются безропотно – не более, чем миф. Тот же СП-1 имеет и второе сухопутное продолжение – NEL с годовой мощностью 19 млрд кубометров и немалая часть этого объема поставляется дальше, в Голландию. Но никто NEL не ограничивает – формально этот МГП начинается в Грайфсвальде, а заканчивается на ПХГ Реден. Значит, по меркам Газовой директивы Третьего энергопакета никакого транзита просто нет – NEL является частью распределительной сети Германии и не более того. А то, что от ПХГ Реден идут газопроводы в Голландию и по ним в эту страну поступает российский газ – это в буквальном смысле слова «другое». Другие компании-владельцы и операторы, другое название – типичные признаки отсутствия транзита, условия которого предусматривает ТЭП (Третий энергопакет).

Еще один немаловажный момент – ТЭП географически не ограничен территорий ЕС. Его нормы применяют:

• страны кандидаты на вступление в ЕС;
• страны Европейского экономического пространства (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия);
• страны, входящие в Энергетическое сообщество (ЭС), в которое входят 8 стран, в их числе Украина, Грузия и Молдавия, статус наблюдателя имеют Армения и Турция.

Разумеется, Турция ни о какой имплементации положений ТЭП в свое законодательство и не думает – сам факт того, что переговоры о вступлении этой страны в состав ЕС идут с 1992 года, является гарантией того, что такой щепетильности со стороны Анкары ждать не приходится.

Прямое следствие из этого – то, что для строительства магистральных морских газопроводов «Голубой поток» и «Турецкий поток» было вполне достаточно межгосударственного соглашения, подписанного руководителями Турции и России. Единственные нюансы, которые возникли, связаны с тем, что Турция приватизировала свой газовый сектор, в результате чего Газпрому приходится выстраивать отношения с «россыпью» частных компаний, возникших на месте государственной монополии. Но, по сравнению с тем, что происходит вокруг российско-европейских газовых проектов, газовые проекты России и Турции выглядят «скучно» – никакой политики, никаких требований, не имеющих отношения к бизнесу. Просто поставки газа, просто споры вокруг цен и объемов, никаких «пакетов», директив и прочих Европарламентов.

На Газовой директиве образца 2009 года бюрократическое творчество еврочиновников не завершилось. Чуть позже Еврокомиссия разработала и навязала странам-членам ЕС так называемую «целевую модель европейского газового рынка», Gas Target Model, GTM, а в 2019 году были приняты еще и дополнения к ТЭП. Поэтому и данная статья не будет последней частью путешествия в бюрократические джунгли Евросоюза – придется ознакомиться еще и с этим, а также с еще одним прямым следствием принятия ТЭП – спотовым рынком газа ЕС.

Борис Марцинкевич