Буква и дух Конституции. Валерий Зорькин - о тревожных призывах к кардинальным конституционным реформам

Все мы видим, что Россия сегодня стоит перед лицом нарастающих внешних вызовов.

Нам приходится встречать эти вызовы в условиях далеко не благополучной социально-экономической ситуации в стране.

Именно по этим причинам мне представляются особенно тревожными вновь появляющиеся призывы к кардинальным конституционным реформам.

Надо развивать правовой потенциал Конституции

Разумеется, у нашей Конституции есть недостатки. В их числе отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, в определении статуса администрации президента и полномочий прокуратуры. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации.

Недостатки существуют и в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Но подобные недостатки вполне исправимы путем точечных изменений, а заложенный в конституционном тексте глубокий правовой смысл позволяет адаптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям в рамках принятой в мировой конституционной практике доктрины "живой Конституции". Опора на эту доктрину дает возможность, не искажая сути правового смысла, заложенного в текст Конституции Российской Федерации, выявлять его актуальное значение в контексте современных социально-правовых реалий.

Конституционный cуд уже давно ориентируется на такой подход к толкованию Конституции.

Нам надо и дальше идти по этому пути, стремясь глубже понимать, раскрывать и постоянно развивать правовой потенциал нашего Основного Закона.

Представления же о том, что путем радикальной конституционной реформы можно развернуть ход событий в каком-то более правильном направлении, - не просто поверхностны и недальновидны, но и опасны, поскольку чреваты резкой социально-политической дестабилизацией. Разговоры о том, что можно изменить структуру жизни с помощью одних лишь юридических решений - это наивный идеализм, если не что-то худшее.

Заложенный в Конституции глубокий смысл позволяет адаптировать этот текст к меняющимся социально-правовым реалиям

Это опасно прежде всего потому, что Конституция в качестве Основного Закона одновременно выполняет и важнейшую социально-интегративную функцию. Внутри страны Конституция - ключевой фактор обеспечения пусть не единодушного, но явно преобладающего общественного согласия и, значит, социально-политической стабильности. На международной арене Конституция - важнейший фактор поддержки и укрепления национальной идентичности, обусловленной историческими, социокультурными и геополитическими особенностями развития России.

Конституционный путь к общественному согласию и справедливости

В основу нашей Конституции заложены доктрина неотчуждаемых прав человека и принцип правового равенства, получившие конкретизацию и развитие в целом ряде конституционных положений.

Сказанное отнюдь не означает, что мы решили проблему общественного согласия. От создания правовых рамок для такого согласия, удерживающих общество от правонарушающих способов решения конфликтов, до реального действенного "общественного договора" - дистанция немалая. И нам еще предстоит ее пройти. Причем пройти в условиях весьма большой неопределенности, чреватой самыми разными проблемами и рисками.

В этой связи важно понимать, что Конституция РФ - не просто итог социального компромисса, достигнутого на определенном историческом этапе. Если бы это было так, то на каждом новом этапе развития общества и государства могла возникать потребность в новом социальном компромиссе, то есть в достаточно радикальных конституционных изменениях. Конституция содержит в своем тексте потенциал правовых преобразований, рассчитанный на обозримое историческое будущее страны. Она позволяет в определенной степени уточнять условия общественного компромисса в меняющихся социальных реалиях, обеспечивая таким образом социально-политическую стабильность, необходимую для дальнейшего развития.

Но для этого надо уметь вовремя увидеть те болевые точки, в которых фокусируется социальная напряженность на данном этапе развития общества, найти способы снять или сгладить эту напряженность и облечь эти способы в надлежащие правовые формы.

Судя по характеру многочисленных жалоб в Конституционный Суд, в настоящее время главным источником напряженностей в российском обществе является нерешенность социально-экономических проблем, в том числе недостаточная защита социальных прав граждан. Социологические исследования подтверждают, что ожидания и даже требования социальной справедливости выходят у населения на первый план и что несправедливости в разных сферах жизни воспринимаются людьми крайне болезненно.

Социальное напряжение, порождаемое чувством несправедливости, усугубляется естественной усталостью населения от трех десятилетий реформ, а также беспрецедентным (и добавлю - неправовым, т.е. противоречащим нормам международного права) экономическим, и прежде всего санкционным, давлением на Россию со стороны США и Западной Европы.

Наиболее болезненно и остро воспринимается обществом крайне несправедливое распределение бремени проводимых в стране экономических реформ, свидетельством которого в первую очередь является чрезмерное социальное расслоение. По данным официальной статистики, децильный коэффициент (отношение доходов 10% наиболее богатых к доходам 10% наиболее бедных) в России один из самых высоких в мире и приближается к 17 единицам. По неофициальным авторитетным оценкам, масштабы социального расслоения в стране еще выше. За чертой бедности находятся свыше 20 млн россиян. В этой связи нельзя не отметить, что год назад мы отмечали столетие революционных событий 1917 г., которые, как сейчас ясно, были порождены прежде всего глубоким социально-экономическим расколом внутри российского общества.

Исследования Института социологии РАН фиксируют системное изменение взаимоотношений работников и работодателей со смещением акцента в этих отношениях в сторону углубления бесправного положения работающих, наращивания объемов их трудовых нагрузок с одновременным снижением их социальной защищенности.

Особенную тревогу вызывает то, что в России очень высока доля так называемых "работающих бедных", а также то обстоятельство, что самая массовая группа бедных - это семьи с детьми. Да и в целом социологи и юристы признают, что по таким принятым в международной практике показателям уровня жизни, как прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда и индекс развития человеческого потенциала, налицо разрыв между правовыми предписаниями, характеризующими те или иные аспекты социальной справедливости, и фактическими показателями.

В настоящее время проблема социальной поляризации приобретает еще большую остроту в свете грядущих социальных последствий масштабной автоматизации, роботизации и компьютеризации производства. Нельзя недооценивать то обстоятельство, что миллионы людей могут потерять работу, а с ней - не только материальное благополучие, но и социально-правовой статус и возможности реального доступа к системе страхования социальных рисков и системе политического участия. Последние законодательные решения по пенсионной реформе объективно затрагивают очень широкий спектр социально-экономических прав малоимущих слоев населения страны и, как показывают данные социологии, остро воспринимаются как несправедливые.

Надо соединить присущий народу коллективизм с созданием конкурентной экономической и политической среды

Все это говорит о том, что мы еще далеки от реализации положений статьи 7 Конституции РФ, которая гласит: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". В этой связи должен с сожалением заметить, что закрепленные здесь (ключевые для конституционного правопонимания!) понятия "достойная жизнь" и "свободное развитие человека" еще не получили в нашей стране не только надлежащего практического воплощения, но и адекватного их значимости теоретического осмысления.

Конституционный Суд РФ видит свой вклад в решение этой общей проблемы в последовательной защите социально-экономических прав граждан, и особенно тех слоев населения, которые оказались отрезаны от процессов приватизации бывшей советской общенародной собственности.

Соответствующие правовые позиции Конституционного Суда имеют важное значение для формирования отечественной доктрины социальных прав. В связи с этим хочу в очередной раз подчеркнуть, что под защитой таких прав Конституционный Суд понимает не государственную благотворительность, продиктованную соображениями политической целесообразности или морального характера, а реализацию положений статей 1 и 7 нашей Конституции о России как правовом, демократическом и социальном государстве, закрепляющих конституционные ориентиры социальной политики государства. Поэтому Конституционный Суд РФ стремится к созданию таких компенсационных механизмов, которые могут обеспечивать наиболее слабым членам общества равенство стартовых возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод.

Подчеркну, что данная трактовка социальных прав не означает снижения значимости таких традиционных "либеральных" прав, как личные и политические права. Не означает она и недооценку значения конституционно-правовой защиты ценностей частной собственности и экономической свободы. Здесь важно отметить, что при всех издержках становления института частной собственности в постсоветской России сформировавшееся в итоге право частной собственности является важнейшим достижением осуществленных в стране преобразований и основой для ее последующего правового развития.

В этом смысле можно сказать, что, проверяя конституционность законодательства в социально-экономической сфере, Конституционный Суд каждый раз ищет разумный баланс и соразмерность между гарантиями частной собственности, с одной стороны, и защитой социальных прав населения - с другой, выполняя таким образом роль своего рода "социального арбитра".

Необходимость такого "арбитража" - один из аспектов более широкой проблематики, связанной с поиском оптимального соотношения между социальной справедливостью и индивидуальной свободой. В этой связи хочу обратить внимание на то обстоятельство, что усилия Конституционного Суда по решению конкретных проблем, связанных с социальной интеграцией российского общества, всегда так или иначе связаны с развитием понимания права как главного инструмента социальной интеграции, выработанного человечеством.

Опыт работы Конституционного Суда в данном направлении позволяет, как представляется, сделать вывод о том, что нам нужна сейчас такая корректировка либерально-индивидуалистического подхода к правопониманию (доминирующего в сегодняшней мировой теории и практике), которая привнесла бы в само понятие права идеи солидаризма. То есть нужна правовая теория, синтезирующая в рамках понятия права идеи индивидуальной свободы и социальной солидарности. Такой подход к правопониманию в наибольшей степени соответствует ментальности российского народа, его правовому и нравственному сознанию.

В этой связи хочу напомнить, что для русской философии конца ХIХ - начала ХХ веков (с ее учениями о соборности, всеединстве, всечеловечности и т.д.) было характерно стремление соединить идею абстрактного, обезличенного формально-правового равенства с идущей от раннего христианства идеей ответственности каждого не только за себя, но и за других. Стремление согласовать в рамках понятия права разум и дух, свободу и милосердие, право и правду, индивидуальное и социальное начала. Надеюсь, что эти достижения русской философии права будут востребованы нашей юридической теорией и практикой. Это позволит нам освободиться от ошибочных представлений о солидаризме как об идеологии авторитарного типа, и на новом уровне возродить в России солидаристское мировоззрение, которое все еще остается погребенным под обломками социализма.

Здесь нельзя не отметить, что проблема роста социальной поляризации, порождающая все более массовое и болезненное ощущение несправедливого неравенства возможностей, имеет общемировой характер. Это беда общепланетарного масштаба. По мнению специалистов, уже сейчас очевидно, что по мере нарастания неравенства на национальном и глобальном уровне вопросы справедливости устройства современного мира будут ставиться во все более острой форме.

Особенность России заключается в том, что нынешнее российское общество уже достаточно хорошо осознает связь между социально-экономическими проблемами, стоящими перед значительной частью наших сограждан, и несправедливостью приватизации крупной собственности, проведенной в стране в 90-е годы прошлого века. А это не только ставит под сомнение легитимность сложившейся системы собственности со всеми вытекающими отсюда последствиями и рисками, но и ведет к подрыву общественного доверия к справедливости социального устройства в целом.

Реальная демократия наиболее эффективно обеспечивается двухпартийной системой, формирующей волю социально-политических сил и в элитах, и в массах

Еще одной "сферой несправедливости", по-прежнему актуальной для России, оказывается проблема коррупции. Несмотря на осознание и властью, и обществом масштабов и значения данной проблемы, в этой области использованы далеко не все имеющиеся правовые возможности, в том числе связанные с имплементацией международно-правовых актов. Напомню, что коррупция в переводе с латыни - это порча, разрушение, разложение. В данном случае речь идет о разложении институтов власти, что чревато разрушением той системы общественных отношений, на которую данная власть распространяется. Поэтому борьба с коррупцией - это жизненно важный для России вопрос, без решения которого невозможно достичь искомого общественного согласия и массового признания справедливости российского социального устройства.

Между тем, как хорошо сказал известный американский философ Д. Ролз, "справедливость - это первая добродетель социальных институтов, точно так же как истина - первая добродетель систем мысли". И если важнейшая добродетель справедливости оказывается под сомнением, то социальные и политико-правовые институты не могут функционировать в достаточно эффективном режиме. Поэтому вопрос о соотношении справедливости и правовой демократии в сложившейся ситуации приобретает особую актуальность.

К сожалению, наше обществоведение не проявляет надлежащего интереса к этой теме. Однако она сохраняет актуальность и в социально-экономической, и в политической сфере.

Политический плюрализм и политическая конкуренция

Если говорить о политическом аспекте темы, то гарантированные Конституцией экономическая свобода и экономическая конкуренция в своем логическом развертывании дополняются политической свободой и политической конкуренцией, основанной на принципе политического плюрализма. Общность взглядов, целей, ценностей и интересов в политической жизни приводит к образованию различных политических объединений, которые со временем оформляются в политические партии.

Этот процесс должен протекать таким образом, чтобы в итоге государственная власть не оказалась бы фактически монополизирована какой-либо одной партией, группой, организацией и стоящими за ними силами. Необходимо, чтобы у оппозиции была реальная возможность прихода к власти в рамках Конституции, т.е. на началах честной политической конкуренции.

При этом надо понимать, что само по себе наличие нескольких или даже многих партий еще не гарантирует устойчивой правовой демократии. Требуются достаточная стабильность плюралистической системы, консолидация социальных сил и движений на основе конституционно-правовых ценностей, предотвращение резких кренов в сторону правого и левого радикализма. Как показывает мировой политический опыт, в организационном плане реальная демократия наиболее эффективным образом обеспечивается двухпартийной (двухблоковой) системой, позволяющей сформировать политическую волю основных социально-политических сил как в элитах, так и в массах. Конкуренция этих сил в парадигме "правящее большинство - парламентская оппозиция" предотвращает политическую систему от застоя и загнивания, реализует "проветривание политических легких" в государственном организме, позволяет обеспечить не только "слушаемость", но "слышимость" масс со стороны власть имущих.

Предвижу, что меня могут упрекнуть в конструировании искусственных теоретических схем, оторванных от "живой" практики. Между тем именно по таким "схемам-чертежам" создавалась двухпартийная система США (как и вся их конституционная политическая система). Не зазорно и заимствовать чужой опыт, выдержавший проверку многовековой практикой.

Но, подчеркну, при этом нельзя не учитывать тот факт, что нынешняя модель либеральной представительной демократии, характерная для большинства развитых стран, уже, как давно говорят ведущие политологи Европы или Америки, явно не справляется с современными вызовами.

Потому нам необходим поиск новой, более эффективной модели народовластия. С пониманием того, что общего для всех рецепта здесь нет. Исследователи подчеркивают, что даже в западном мире сосуществуют очень разные демократические практики. В частности, Швейцария выработала коммунальное и коллективистское понятие свободы, согласно которому свобода коммуны всегда была превыше прав частной собственности - в отличие от англо-американского понятия свободы, которое во главу угла ставит личные и частные права.

Проблема социальной справедливости в ее связи с проблемой политической демократии требует сейчас особого внимания со стороны как научного сообщества, так и всех ветвей власти. Представляется, что без надлежащего решения этой проблемы на уровне юридической теории и практики невозможно в должной мере реализовать правовой потенциал нашей Конституции.

Конституционная идентичность России

Основу жизненной позиции гражданина, связанной с ощущением им принадлежности к "многонациональному народу, соединенному, как сказано в Преамбуле Конституции РФ, общей судьбой на своей земле", составляет конституционная идентичность.

Явно выраженное в последние годы стремление разных государств к осмыслению и отстаиванию своей конституционно-правовой идентичности - в конечном итоге обусловлено, как и большинство современных политико-правовых трендов, глобализацией. Глобализация приводит, как мы видим, к тектоническим сдвигам всей системы мироустройства. Одновременно осмысливается тот факт, что порожденные глобализацией изменения далеко не всегда благо, что они несут огромные риски и уже вполне очевидные издержки в самых разных сферах человеческой жизни - от экономики до социальной жизни, от политики до культуры, - во всех регионах мира.

Отсюда возникает естественное желание противопоставить стихийным процессам социокультурной глобализации понимание собственной специфики, не поддающейся универсализации. На уровне массового сознания это проявляется в стремлении сформулировать свою религиозную, национальную или региональную (например, европейскую) идентичность, сохранять и укреплять традиционные ценности семьи, культуры, быта и т.д. А на уровне органов государственной власти это проявляется в стремлении предотвратить размывание национально-государственного суверенитета и утвердить конституционно-правовую идентичность государства.

Если говорить о сфере конституционного права, то мы видим, что здесь на риски и издержки глобализации накладывается недовольство граждан национальных государств экспансией наднационального регулирования, демократический дефицит которого становится все более очевидным.

Особо следует выделить проблему демократического дефицита наднациональных органов по защите прав человека, в том числе Европейского Суда по правам человека. ЕСПЧ, с момента вступления в силу Дополнительного протокола № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, получил все формальные возможности для того, чтобы целенаправленно изменять конвенционную систему и чрезмерно свободно воплощать в жизнь свою активистскую позицию.

При этом влияние граждан европейских государств на сам Суд практически сведено к минимуму, что, с одной стороны, позволяет обеспечить независимость данного органа, но, с другой стороны, делает его все более оторванным от реальных социальных потребностей и от реального консенсуса, который имеет место на уровне национальных государств.

Все это порождает необходимость создания определенных "контрлимитов", которые не давали бы наднациональному юрисдикционному органу шагнуть в своей активистской деятельности слишком далеко. ЕСПЧ обладает разработанной, но достаточно противоречивой доктриной пределов усмотрения. Однако национальные государства обладают (и это прямо следует из их конституций) своими пределами уступчивости, которые очерчиваются их пониманием национальной конституционной идентичности.

Понятие конституционной идентичности в российской правовой практике впервые было использовано в постановлениях Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П и от 19 апреля 2016 г. в связи с вопросом о возможности исполнения постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России". В этом постановлении ЕСПЧ утверждалось, что норма российской Конституции (часть 3 статьи 32), запрещающая участие в выборах лицам, содержащимся в местах лишения свободы, не соответствует Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Несомненное влияние на разработку соответствующей доктрины в России оказала зарубежная правовая практика. Концепцию конституционной идентичности в той или иной мере используют органы конституционного контроля по всему миру для обоснования наиболее сложных решений. При этом они часто исходят из того, что именно писаная конституция является квинтэссенцией конституционной идентичности нации.

Судя по характеру жалоб в Конституционный Суд, главным источником напряженности в обществе является в том числе недостаточная защита социальных прав граждан. Фото: PHOTOXPRESS

Например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ отмечал в своих решениях, что в Основном Законе страны существуют такие положения, которые выражают фундаментальные основы немецкой государственности и не могут быть изменены. А Верховный Суд Индии в деле Minerva Mills Ltd. v Union of India прямо заявил, что "Конституция - это драгоценное наследие, идентичность которого невозможно изменить".

В данном контексте особенно непонятным и сомнительным выглядит нежелание ЕСПЧ принять во внимание тот факт, что национальные органы конституционного контроля не обладают той степенью свободы в толковании Конституции, которую позволяют себе судьи ЕСПЧ в своем толковании абстрактных положений Европейской конвенции. Так называемое эволютивное толкование Конвенции Европейским Судом, по сути дела, направлено на создание нового унифицированного европейского правопорядка. А национальная конституционная юстиция не может выйти за пределы толкования, установленные как самой Конституцией, так и сложившимися внутри общества конвенциями, лежащими в основе конституционной идентичности народа.

Если согласиться с тем, что конституционная идентичность отражает результат общественного согласия граждан государства по вопросам понимания прав человека, т.е., по сути дела, по вопросам, связанным с пониманием того, что есть человек и в чем состоит его человеческое достоинство, то тогда надо признать следующее: 1) общественное согласие в вопросе о правах человека в различных государствах имеет социокультурную специфику и 2) это именно общественное согласие, которое устанавливается большинством общества и устанавливается для большинства.

Я вовсе не имею в виду, что концепция конституционной идентичности ориентирована лишь на защиту прав большинства. Но хочу подчеркнуть, что права меньшинств могут быть защищены в той мере, в какой большинство с этим согласно. Нельзя навязывать всему обществу законодательную нормативность, отрицающую или ставящую под сомнение базовые ценности общего блага, разделяемые большинством населения страны.

Слово "нельзя" имеет здесь разные оттенки. Во-первых, просто невозможно в течение сколько-нибудь длительного времени удерживать разрывы между массовыми социальными ощущениями благого, должного и справедливого - и правовой нормативностью. А, во-вторых, это, как правило, неверно и по сути, поскольку именно позиция большинства выражает народную ментальность, со всей ее социокультурной спецификой, в подходах к решению этических вопросов, связанных с различением добра и зла. Поэтому важно понять, что именно в этой позиции большинства имеет глубокие социокультурные корни, которые нельзя бездумно и безответственно подрубать, а что может быть подкорректировано путем совершенствования народного правосознания.

Еще раз подчеркну: попытки навязать тому или иному обществу не свойственные ему представления о достоинстве человека и правах тех или иных меньшинств могут быть эффективны лишь в весьма ограниченных пределах. И это относится не только к России. Немало экспертов уже признают, что нынешний всплеск радикального популизма на Западе в значительной степени обусловлен недооценкой мнения большинства и ущемлением его прав.

Представляется, что доктрина конституционной идентичности, над которой всем нам еще предстоит много работать, может служить тем "водоразделом", который потенциально способен разделить приемлемые и подчас желанные изменения внутреннего конституционного правопорядка - и те принципы, которыми государства, признавшие обязательную юрисдикцию наднациональных органов, поступаться не могут и не должны.

Сейчас же нам нужно признать, что Россия еще не выработала такую стратегию развития, которая отвечала бы ожиданиям российского общества и его представлениям о справедливости, а также тому новому месту в мире, на которое претендует наша страна. Если попытаться сформулировать общие контуры подобной стратегии, то я бы сказал так.

Надо суметь соединить присущий российскому народу коллективизм, сформированный, - можно сказать, выкованный, - суровой природой, бесчисленными оборонительными войнами, необходимостью объединить множество наций и народностей "общей судьбой на своей земле", на основе конституционных принципов правового, демократического и социального государства, - с созданием конкурентной экономической и политической среды. Честная конкуренция в сфере экономических и, что не менее значимо, политических отношений, - это современное преломление главного принципа диалектики, согласно которому единство и борьба противоположностей является источником всякого развития. Без этого стране грозит очередной застой, опасные последствия которого мы уже испытали на своем опыте.

Без всего перечисленного мы не обеспечим решение той генеральной задачи, которую уже более полутора столетий пытались решить поколения российских правоведов и политиков, - задачи России взять правовой барьер и, значит, полноценно жить по Конституции. А без решения этой генеральной задачи Россия не сможет обрести свое новое высокое и прочное место во все более сложном и далеко не благостном глобальном мире.