С конца прошлого столетия за Арктикой прочно закрепилось определение «территория диалога и сотрудничества». К этому подталкивает сама логика региона с его суровыми и труднопредсказуемыми климатическими условиями. Поиск технологических решений и соблюдение обязательств для ответственной деятельности в таких условиях, безусловно, требуют совместной работы стран региона. Нарабатываемый опыт регионального сотрудничества повышает значимость принципа консенсуса при принятии решений и обоснованно становится важным условием для новых игроков в Арктическом регионе. Однако в глобализирующемся мире невозможно представить себе идеальную ситуацию сотрудничества, не подверженного влиянию международных процессов из других регионов мира, внешних по отношению к Арктике. Ухудшение отношений России и стран Запада после украинских событий 2013–2014 гг. постепенно стали оказывать влияние и на арктическое сотрудничество, став дополнительным фактором, определяющим качество международного взаимодействия в самом северном регионе мира. Несмотря на продолжающиеся конструктивные контакты в рамках Арктического совета, многие его члены и наблюдатели оказывают активное санкционное давление на Россию.
В 2014 г. США и Европейский союз (ЕС) ввели ограничительные меры, направленные против Российской Федерации, в зарубежной доктрине активно отождествляемые с понятием «санкции» [1].
Тимур Махмутов:
Почему Арктика немаргинальный регион мира?
Однако необходимо отметить, что в российской правовой доктрине преобладает точка зрения, что понятия «санкции» и «односторонние ограничительные меры» отождествлять не следует. Термин «санкции» связан непосредственно с деятельностью ООН, и они могут быть введены против стран в целях поддержания международного мира и безопасности исключительно по решению Совета Безопасности ООН. Само понятие санкций в Уставе ООН не закреплено. В ст. 41 представлен список принудительных мер, перечень открытый, однако комитеты в составе Совета Безопасности, деятельность которых связана с наблюдением за осуществлением принудительных мер, носят название санкционных и сам Совет Безопасности рассматривает меры, закрепленные в ст. 41 Устава ООН, как санкции [1, c. 206].
Так, санкции имеют императивный, вертикальный характер, в то время как односторонние ограничительные меры могут вводиться отдельными странами и имеют горизонтальный характер [1], в частности в силу принципа par in parem non habet imperium. Их правомерность дискуссионна [1]. Из этого следует, что меры, введенные США и ЕС против России, являются односторонними ограничительными мерами.
Односторонние ограничительные меры со стороны США и ЕС были введены в следующих направлениях:
-
запрет на въезд и заморозка активов;
-
запрет на доступ к рынкам капитала и кредитованию;
-
товары и технологии двойного назначения;
-
оборонная сфера, торговля оружием;
-
нефтегазовая промышленность (меры США направлены на нефтегазовую промышленность в целом, в то время как ограничения со стороны ЕС касаются в основном нефтяной сферы, так как Европа является крупным импортером газа [2]).
Несмотря на схожесть областей приложения американских и европейских ограничительных мер в отношении России в своей основе они имеют разные мотивировки [3]. Санкционная активность США связана преимущественно со стремлением оказать широкое сдерживающее воздействие на меняющуюся роль России в международных делах. ЕС использует ограничительные меры против России для управления украинским кризисом и оказания влияния на российскую сторону в связи с развитием ситуации на Украине. Учитывая особенности указанных мер и их правовые отличия от санкций ООН, отметим, что реальными целями негативного воздействия ограничений, накладываемых на Россию со стороны США и ЕС, становятся конкретные лица, компании и проекты, государство в целом оказывается затронутым лишь опосредованно.
Воздействие ограничительных мер США на российские проекты в Арктике
В 2014 г. США первыми ввели ограничительные меры против России. При обосновании правовой стороны введения таких мер власти США руководствовались следующими нормативно-правовыми актами:
-
Закон о чрезвычайном положении от 1976 г.;
-
Закон о чрезвычайных экономических полномочиях от 1977 г.
Президент США Барак Обама издал на основании этих законов следующие указы:
-
Указ 13660 от 6 марта 2014 г.;
-
Указ 13661 от 17 марта 2014 г.;
-
Указ 13662 от 20 марта 2014 г.
Эти нормативно-правовые акты вводили ряд ограничений для физических и юридических лиц на пользование и распоряжение различными типами активов.
Физические и юридические лица (определяются Секретариатом Министерства финансов США в соответствии с Указом 13662), на которых распространяются ограничительные меры, перечислены в соответствующих списках, публикуемых Управлением по контролю за иностранными активами:
-
идентификационный список юридических и физических лиц, в отношении которых введены секторальные санкции — Sectoral Sanctions Identifications List (SSI List);
-
список граждан особых категорий и запрещенных лиц — Specially Designated Nationals List (SDN List).
Иван Паничкин:
Разработка морских нефтегазовых ресурсов Арктики: текущее состояние и перспективы
В июле [4] и сентябре 2014 г. Управление по контролю за иностранными активами (Office of Foreign Assets Control — OFAC) приняло четыре директивы, из которых нефтегазовая промышленность в Арктике прямо затрагивается в Директиве № 4 (от 12 сентября 2014 г. в соответствии с Указом 13662) и косвенно — в Директиве № 1 (от 12 сентября 2014 г. в соответствии с Указом 13662), направленной против финансового сектора российской экономики.
Директива № 4 непосредственно касается энергетического сектора РФ, запрещая прямые или косвенные поставки, экспорт и реэкспорт товаров, услуг или технологий необходимых для добычи нефти глубоководным способом, добычи нефти в Арктике, а также добычи сланцевой нефти.
В соответствии с Директивой № 1 на рынок долларового финансирования США был закрыт доступ ряду российских компаний, включая ОАО «НК Роснефть», что отрицательно сказалось на проектах в Арктике. То же касается ПАО «Газпром» и ПАО «Лукойл», ПАО «Газпром нефть» и ряда других компаний, которые пострадали от директив № 3 и № 4, так как им было запрещено размещать ценные бумаги на американских фондовых биржах, а резидентам США было запрещено осуществлять прямые или косвенные поставки технологий, необходимых для добычи нефти глубоководным способом, добычи нефти в Арктике, а также добычи сланцевой нефти [2, c. 45].
Также 2 августа 2017 г. был принят Федеральный закон США о противодействии противникам Америки посредством санкций (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act — CAATSA), вводящий новые ограничительные меры против России, Ирана и Северной Кореи. Если прежде ограничительные меры были обязательны для соблюдения американскими физическими и юридическими лицами, то в соответствии с CAATSA подразумеваются также меры против иностранных лиц, сотрудничающих с российскими физическими и юридическими лицами, подпадающими под ограничительные меры США [5]. Аналогичные меры предусматривались принятым Конгрессом США в 2014 г. Актом о поддержке свободы Украины (Ukraine Freedom Support Act — UFSA) — законом в поддержку свободы Украины, но не являлись обязательными [5].
Ярким примером такой компании, пострадавшей от ограничительных мер, является Exxon Mobil. В июле 2017 г. Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) оштрафовало американскую компанию ExxonMobil за нарушение санкционного режима в отношении России на 2 млн. долл. В результате компания подала иск против правительства США в суд штата Техас [6].
Компания ExxonMobil заключила в мае 2014 г. ряд сделок (по нефтегазовым проектам) с российской компанией «Роснефть», на которую в тот момент еще не распространялись американские ограничительные меры. Однако со стороны Роснефти документы были подписаны Игорем Сечиным, главным исполнительным директором компании, который с апреля 2014 г. уже был включен в один из американских санкционных списков — SDN [7].
По мнению OFAC, в мае 2014 г. ExxonMobil нарушила санкции, введенные Министерством финансов США 28 апреля 2014 г. на основании президентского Указа 13661, подписав восемь документов с компанией «Роснефть» [8].
По мнению ExxonMobil, на момент подписания документов на «Роснефть» не распространялись санкции, которые запрещали бы деятельность, предусмотренную в подписанных между компаниями документах (большинство из них касалось продления действия ранее заключенных соглашений, например, о совместных проектах в Арктике и о продолжении освоения газовых месторождений на Дальнем Востоке России). При этом санкции распространялись только на активы и деятельность Игоря Сечина в личном качестве [8, c. 2], так что его деятельность в качестве главного исполнительного директора Роснефти, как считает ExxonMobil, под санкции не подпадает, поскольку включение лица в SDN направлено против его личного благосостояния, а не против его профессиональной деятельности [8].
OFAC же квалифицировало действия И. Сечина как предоставление услуг, что является нарушением санкционного режима [7], однако не оспаривало правомерность сделок между ExxonMobil и Роснефтью.
OFAC сослалось на FAQ 3 (Ответы на типичные вопросы), которые можно было найти на сайте Управления. Этот вопрос относился к санкциям против Мьянмы и был убран с сайта, когда санкционная программа прекратила действие. В данном пункте говорилось, что заключение сделки с компанией, не подпадающей под санкции, однако подписанной лицом из санкционного списка, может быть квалифицировано как нарушение [7].
Александр Пилясов, Александр Котов:
Потенциал российской Арктики для международного сотрудничества
ExxonMobil считает, что на этот источник нельзя ссылаться, так как он относится к другим ограничительным мерам, такое толкование недопустимо в силу гл. 31 Свода федеральных нормативных актов (C.F.R. par. 598.101) [9].
ExxonMobil, в частности, в подтверждение своей позиции ссылалась на изданное в связи с Указом 13661 руководство Белого дома [8, c. 3], согласно которому санкции были направлены только против личных активов (personal assets) лиц из санкционных списков и не распространяются на сделки с компаниями, сотрудниками которых они являются. ExxonMobil также ссылалась на заявления [8, c. 9] Барака Обамы, а также высокопоставленных представителей администрации американского президента, которые подчеркивали, что санкции на И. Сечина распространялись только в личном качестве и касались его имущества, имущественных интересов и активов, которые были «заморожены» (согласно Указу Президента США 13661). Однако не предусматривался запрет на ведение деятельности с ним в качестве представителя Роснефти (так как эта компания ему не принадлежит) [8, c. 9].
Вышеперечисленное является основными аргументами ExxonMobil в оспаривании Закона о процедуре принятия административных решений — APA (Administrative Procedure Act), изданного OFAC, в силу которого на компанию был наложен штраф. Также в своем иске ExxonMobil указывала на то, что Управление пытается придать санкциям ретроактивность, в частности меняя толкование норм в соответствии с Указом Президента США 13661, и подчеркивала, что сотрудничество между ней и Роснефтью было начато задолго до 2014 г. [8, c. 8]. Например, сотрудничество, касающееся проектов на Дальнем Востоке России, было начато еще в 1990-х гг. В 2011 г. между компаниями было заключено соглашение о стратегическом сотрудничестве в Карском и Черном морях, а также в 2013 г. было заключено соглашение о совместной деятельности в Арктике. Соглашения 2014 г. не предусматривали дополнительных прав и обязанностей сторон, но расширяли и дополняли уже имеющиеся [8, c. 7].
Таким образом, ExxonMobil, толкуя положения Указа Президента США 13661, активно ссылается на заявления представителей Администрации президента и чиновников из Министерства финансов США, на статьи из The Wall Street Journal [8, c. 13] и иные источники, которые не носят нормативно-правового характера.
По мнению Дениэла Пиларски, руководствоваться в своих действиях неформальными правилами и заявлениями, не имеющими юридической силы, является ошибкой со стороны ExxonMobil. По его мнению, сторонам следовало заранее оговорить условие, что ни один представитель компании, участвующий в сделке, не должен являться лицом из санкционного списка, следовало проявить разумную осмотрительность и заранее осуществить соответствующую проверку [7].
По состоянию на март 2018 г., Русская служба BBC сообщает, что теперь ExxonMobil выходит из совместных проектов с Роснефтью [10]. Компания была задействована в работах в Арктике (Карское и Чукотское моря и море Лаптевых), а также в Черном море, что не только повлечет финансовые потери компании ExxonMobil, но и значительно замедлит освоение континентального шельфа РФ. Из совместных проектов не затронут санкциями только проект «Сахалин-1» [10].
Арктическое измерение ограничительных мер ЕС в отношении России
31 июля 2014 г. по решению Совета ЕС издан Регламент «Об ограничительных мерах в свете действий России, дестабилизирующих ситуацию на Украине» (Council Regulation No. 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine) [11].
Ограничительные меры, введенные ЕС [12]:
-
вводятся Советом ЕС на основе решения Совета ОВПБ. Для имплементации предусмотренных решением Совета ограничительных мер может понадобиться принятие дополнительных нормативно-правовых актов в государствах — членах ЕС;
-
действуют на территории ЕС, а также на воздушных и иных судах под флагом государства — члена ЕС;
-
обязательны для физических и юридических лиц ЕС, включая дочерние компании, вне зависимости от того, на территории какой страны они находятся.
Иван Паничкин:
Разведать и освоить
Вводимые меры могут быть обжалованы в судебном порядке.
ЕС рекомендует третьим странам ввести аналогичные санкции против России [2, c. 57].
Деятельности в Арктике напрямую касается ст. 3 упомянутого выше Регламента: был установлен запрет на продажу, поставку, передачу, экспорт технологий для добычи нефти глубоководным способом, добычи нефти в Арктике, а также добычи сланцевой нефти. Список технологий представлен в приложении II к Регламенту. Также в п. 3 ст. 3 указано, что технологии, перечисленные в приложении II, не могут быть проданы, переданы, поставлены, если есть основания полагать, что они будут использованы в проектах, связанных с добычей нефти в Арктике глубоководным способом или в проектах, связанных с добычей сланцевой нефти.
Также в соответствии со ст. 5 под ограничения подпадают АО «Газпромбанк», ПАО «Сбербанк России» и ряд других компаний (указаны в приложении III к Регламенту): резидентам ЕС запрещено осуществлять какие-либо операции с ценными бумагами, выпущенными указанными юридическими лицами, а также юридическими лицами, действующими от их имени или имеющими более 50% доли участия упомянутых выше организаций (если только эти юридические лица не были созданы на территории ЕС). Также Газпромбанк и иные указанные в приложении III компании, подпали под запрет на предоставление инвестиционных услуг.
Подобные ограничения оказывают негативное воздействие на российскую нефтегазовую промышленность, так как она, несмотря на программы по импортозамещению, существенно зависит от иностранных ноу-хау и технологий.
Угрозы и возможности для арктической деятельности России в условиях санкций
Сегодня успешность разработки арктических месторождений углеводородов в значительной мере обусловливается эффективностью международной кооперации. При этом комбинации участников проекта по виду их вовлеченности в проект могут быть самыми различными. Наиболее востребованы привлечение технологий и привлечение инвестиций. Именно в этих направлениях США и ЕС стремятся максимально ограничить знаковые проекты в Арктике с участием России, тем более что такие проекты, как «Приразломное» [13], Штокмановский [14], приобрели международное звучание благодаря интересу к ним со стороны крупных международных игроков. Это позволило привлечь внимание к перспективам международного экономического сотрудничества в регионе, показать возможность и заинтересованность бизнеса в развитии крупных проектов, взаимодополняемости участников в использовании технологий.
При определении технологической эффективности нельзя не отметить важность подводных технических средств: подводных трубопроводов, буровых установок, перекачивающих комплексов, комплексов подготовки углеводородов [15]. Их привлекательность обусловлена во многом возможностями круглогодичного использования вне зависимости от ледовой обстановки в Арктике.
Мировыми лидерами в области разработки и производства техники для шельфовых месторождений углеводородов являются компании FMC Technologies (США), Cameron (США), GE Vetco (США), Aker Solutions (Subsea) (Норвегия). Также подводное оборудование и технологии развиваются в компаниях Siemens (Германия) и MAN (Германия). Свои технологические решения есть и в России, например разработки ЦКБ «Лазурит» [16]. Ведущие позиции по использованию подводных технологий добычи углеводородов занимает норвежская компания Statoil. Успешным примером стала разработка месторождения Ormen Lange, расположенного в Баренцевом море и осваиваемого этой компанией с 2007 г. В начале его освоения, как отмечает Б. Васильев, «на этапе бурения добывающих скважин, на каждом устье куста была установлена донная плита с буровыми окнами, на которую был помещен подводный добычной комплекс (ПДК). Он включает в себя манифольд и весь необходимый комплекс устьевого оборудования скважины для обеспечения безопасного извлечения углеводородного сырья» [15]. Далее поток углеводородов, состоящий из смеси нефти, газа и конденсата, песка и воды по 160-километровому подводному трубопроводу транспортируется на перерабатывающий комплекс вблизи города Хаммерфест, где происходят разделение и очистка углеводородов. После этого газ сжижается и подготавливается к загрузке в танкеры, а отделенный углекислый газ закачивается обратно в скважины [15].
В России, согласно Закону «О недрах» от 21 февраля 1992 г. (с изменениями от 2008 г.), круг компаний, которым могут предоставляться лицензии на право пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации, ограничен. Действующему законодательству сегодня соответствуют в полной мере только ПАО «НК «Роснефть» и ПАО «Газпром», которые и допущены к работам на шельфе.
Карта месторождений арктического шельфа
НК «Роснефть» имеет семь лицензионных участков в Баренцевом море, восемь — в Печорском, четыре — в Карском, пять — в море Лаптевых, один — в Восточно-Сибирском море и три — в Чукотском [17]. Газпром владеет семью лицензионными участками в Баренцевом море, тремя — в Печорском, тринадцатью — в Карском море, восемью — в Обской губе и одним участком в Восточно-Сибирском море [18].
Положительные результаты добычи на месторождении «Приразломное», открытом в 1989 г. в Печорском море, позволили в 2014 г. отгрузить и доставить в порт города Роттердам 300 тыс. тонн нефти (около 2,2 млн баррелей) [19]. Добываемая нефть получила название «Arctic Oil» (ARCO) [20]. В настоящее время это единственный проект на российском арктическом шельфе, где ведется промышленная добыча нефти. Это создает дополнительные преимущества для Газпрома, в чьем ведении находится проект. На этом фоне у Роснефти, которая также осваивает шельф, нет активных проектов по подводной добыче, что очень важно для работы на глубоководном арктическом шельфе, равно как нет ни одного действующего проекта именно на арктическом шельфе.
Ситуация усугубляется еще тем, что в связи с санкциями Роснефть и Газпром не могут привлечь к разведке и добыче иностранных партнеров с их технологиями. Другие же российские компании, как отмечалось, не имеют доступа к шельфу из-за требований законодательства [21]. В нефте- и газодобыче Россия технологически зависит от западных партнеров, главным образом от морских буровых установок, насосно-компрессорного и внутрискважинного оборудования, оборудования для генерации электроэнергии, а также программного обеспечения [22]. Как отмечает на своем сайте компания «Газпром нефть», существуют [23] трудности поиска буровой платформы, прежде всего самоподъемных плавучих буровых установок (СПБУ), предназначенных или способных работать в сложных арктических условиях. Ссылаясь на брокерское агентство Fearnley Offshore, в компании «Газпром нефть» отмечают, что для работы в северных морях подходят около 50 из существующих СПБУ [23]. Учитывая высокий спрос, большая часть из них уже зафрахтована иностранными компаниями.
Использование же оборудования и услуг из третьих стран, в первую очередь Китая, увеличивает риск возникновения аварий ввиду более низкого качества данной продукции. При этом замена ряда товаров отечественными аналогами возможна ориентировочно не ранее 2020–2025 гг. [24] Несколько проектов создания отечественных технологий для разведки на шельфе отобрано Минпромторгом России [25] для финансирования, однако до создания реальных изделий и их применения в производстве еще далеко, и конечный результат пока не ясен. Многое будет зависеть от развития эффективной научно-исследовательской, опытно-конструкторской, производственно-испытательной и организационно-финансовой инфраструктуры [15].
Кроме того, проекты импортозамещения зависят от различных внешних факторов: экономических, политико-экономических, экологических, технологических.
Экономические причины напрямую указывают на уровень рентабельности добычи углеводородов в Арктике. По некоторым оценкам, при средней цене 110 долл. за баррель нефти арктические месторождения были бы рентабельны [26]. Однако высокая волатильность цен на нефть при средней цене, существенно более низкой указанной для арктической нефти, ставит под вопрос активное развитие арктических месторождений. Более того, развитость транспортной инфраструктуры продолжает оставаться ключевым фактором для любых проектов в Арктике.
Не последнее место в этом списке занимают ограничительные меры, применяемые США и ЕС в отношении России. В связи с этим развитие новых проектов в российской Арктике крайне затруднено. Однако урон, наносимый реальным экономическим контактам и проектам, может иметь гораздо более глубокие последствия, чем ухудшение отношений США, ЕС и России.
Павел Гудев:
Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия?
Несмотря на отмечаемое потепление климата в Арктике, регион остается сложным с природно-климатической точки зрения. Именно этот аспект выдвигает на передний план экологическую составляющую и необходимость самого тщательного подхода к охране окружающей среды и разработке наиболее совершенных и защищенных технологий. В настоящее время фактически нет эффективных методов борьбы с разливами нефти в суровых условиях Крайнего Севера, предполагающих специфическую смену дня и ночи и значительную удаленность, на тысячи километров, промышленных городских центров. Последствия разливов нефти или иных неблагоприятных техногенных событий для ранимой арктической природы могут быть катастрофическими, поскольку организовать оперативную ликвидацию таких последствий крайне сложно. Принимая во внимания указанные ограничители, Минприроды России выступает за продление введенного в 2016 г. [27] моратория на выдачу лицензий на разработку месторождений на шельфе в Арктике [28]. Данные условия создают хорошие предпосылки для широкой научной работы с участием в том числе иностранных исследователей, в поиске эффективных способов борьбы с разливами в условиях Арктики.
С точки зрения технологий Арктика требует использовать новые виды оборудования для разведочного и эксплуатационного бурения, рассчитанных на круглогодичную эксплуатацию и долговременную автономную работу в условиях арктического шельфа. Инновационная составляющая здесь имеет огромное значение. Речь может идти об использовании искусственного интеллекта в управлении буровыми установками, внедрении новых видов оборудования для мониторинга за состоянием трубопроводов, насосных станций, систем энергогенерации и снабжения.
Указанные причины достаточно четко показывают, что резкого роста хозяйственной деятельности, связанной с разработкой углеводородов на морском шельфе, в Арктике ждать не стоит. Однако есть предпосылки для развития международных исследовательских проектов, налаживания региональных хозяйственных связей, формирования целостной транспортно-логистической инфраструктуры. Все это становится труднореализуемым в условиях ограничений, создаваемых США и ЕС преднамеренно и не отвечающих национальным интересам и целям развития арктических государств. Тем не менее освоение арктических нефтегазовых ресурсов было и остается одним из стратегических приоритетов Российской Федерации. Трудности, возникающие при реализации этой задачи, заставляют искать комплексные решения, порой выходящие за пределы узких направлений работы. Благодаря этому возникают условия для всестороннего сотрудничества в регионе, которое может получить значительный положительный импульс, если Арктика будет выведена из санкционного противостояния США, ЕС и России.
Впервые опубликовано в журнале «Арктические ведомости» №2 (25).
Список литературы
Связанные материалы:
Разведать и освоить Проблемы освоения российского арктического шельфа
Разработка морских нефтегазовых ресурсов Арктики: текущее состояние и перспективы Аналитическая записка №8/2016
Потенциал российской Арктики для международного сотрудничества Доклад №17/2015
Карта месторождений арктического шельфа Проект выполнен в формате открытой базы данных по известным арктическим шельфовым месторождениям России, США, Канады и Норвегии.
Разработка морских нефтегазовых ресурсов Арктики Текущее состояние и перспективы
Северный морской путь: национальная или международная транспортная артерия?
Третий пакет санкций США. Возможны серьезные последствия вплоть до технического дефолта
Китайское решение на санкции США может создать прецедент