Законодательные проблемы геологоразведки (Геоэнергетика)

Основа развития добывающей и перерабатывающей отраслей промышленности в России, как и во всем мире, является геологоразведка. Основа для разработки планов комплексного развития как отдельных отраслей промышленности, так и регионов России – контроль и учет всех имеющихся на нашей территории месторождений полезных ископаемых. Конечно, это касается не только нашей страны – индустриальная мощь стран Европы, Америки во многом создавались за счет подземных кладовых полезных ископаемых – угля, металлов, нефти, газа. Желающие рассказывать про «отсталость сырьевой экономики России» имеют прекрасную возможность пообщаться об этом с Дональдом Трампом, мечтающим продавать в Европе природного газа больше, чем Газпром.

Для систематизации всех данных об имеющихся на территории России месторождений полезных ископаемых, об их состоянии, об изменении их объемов в результате работы добывающих предприятий, указом президента в 2004 году было создано Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Как сказано в положении об этом ведомстве – «Роснедра осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования». Если коротко, то Роснедра – это контроль и учет полезных ископаемых.

Вопросы недропользования – принятие решений о том, какая именно компания и на каких основаниях получит право на разработку того или иного месторождения решает уже Министерство природных ресурсов, структурной единицей которых Роснедра и является. Вот до этого момента все логично – Роснедра все учло, Минприроды провело аукционы на разработку тех или иных месторождений, Роснедра ведут учет, сколько именно полезных ископаемых извлечено, внося соответствующие изменения в кадастровые записи. Если бы ничего больше нас не беспокоило, то можно было бы «почивать на лаврах» – все в порядке у нас с нашими недрами. Но есть одно «но» – по оценкам специалистов, за все века существования России, геологоразведочные работы мы смогли провести только на 50% нашей с вами суши. Откройте карту России – страны, над которой никогда не заходит Солнце, посмотрите на наши просторы и попробуйте осознать, какой огромный объем работы нам требуется для того, чтобы познать Россию полностью. Да, именно так – работой будут обеспечены еще несколько поколений геологоразведчиков. Эти специалисты работали при царской власти, при Советской, работают и сейчас, без устали ставя на государственный баланс все новые и новые месторождения. И это куда как более сложная, более кропотливая работа, чем учет и контроль того, что уже открыто, что уже разрабатывается. Нужно определить район поисков, нужно снарядить экспедиции соответствующим оборудованием, которое должно быть способно работать на автономных источниках энергии, доставить экспедицию на место, потом вернуть обратно, обработать все добытые геологами образцы пород и кернов.

Россия глазами геологов, Фото: rosnedra.gov.ru

Но эта статья – не о романтике, а о том, почему эта работа так и не стала системной, почему такое важное для государства дело, как геологоразведка, ведется компаниями государственными и частными, которые не координируют работу между собой. В обычных случаях, когда мы видим нечто подобное, вся критика достается правительству, его министерствам и ведомствам. Но когда речь идет о ГРР (геологоразведочных работах) – это тот случай, когда чиновники и бюрократы, как ни удивительно, не могут быть названы «крайними». Отсутствие систематизации, планирования ведения ГРР – это не их вина, это их беда, с которой они справиться не в силах. Любой чиновник и бюрократ работает на основании служебных инструкций, любой министр – на основании Конституции и федеральных законов. Если законы противоречат Конституции – для наших управленцев исчезает логика, наступает устойчивое раздвоение сознания. И организация ГРР – как раз этот случай и есть. Далеко не все наши министры и чиновники – вредители, лентяи и стяжатели, среди них предостаточно тех, кто совершенно искренне хочет выполнять свои обязанности как можно качественнее. Но как это делать в условиях законодательных противоречий, которые они устранить не могут?

Конституция и Федеральный закон

Есть устойчивый миф о том, что Конституция РФ закрепляет право собственности на недра страны за народом и государством. Это не так – Конституция, принятая в 1993 году, право собственности на недра «размыла» весьма основательно, разработчики нашего основного закона при этом никакого сопротивления не встретили. Вот текст Конституции РФ, статьи №9:

«1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

Вам это нравится? Нет? Нам тоже. Больше того – это не нравится еще и президенту России, стараниями которого в 2017 году был внесен ряд изменений в Федеральный закон «О недрах», в результате которых новая редакция Статьи 1.2. «Собственность на недра» стала звучать вот так:

«Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью».

Вот оно – типичное раздвоение сознания: закон ограничивает Конституцию, но при этом все мы только рады такому ограничению.

Однако это «законодательное раздвоение» успело дать метастазы. Если недра – госсобственность, кто должен контролировать геологоразведку? Логика подсказывает – государство, ведь конечный результат проведения ГРР – постановка выявленных месторождений на государственный баланс. Те министры и чиновники, которые руководствовались именно такой логикой, в 2011 году продвинули проект создания АО «Росгеология» – государственного холдинга, который объединил все государственные геологоразведочные предприятия. Что должен делать этот холдинг, если не отступать от логики? Вести разведку и докладывать о результатах Роснедрам, которые, в свою очередь, будут представлять все данные Минприроды. Не было бы в Конституции статьи №9 – возможно, так бы все и было.

Россия глазами геологов, Фото: rosnedra.gov.ru

Но чиновник – существо слабое. С одной стороны – ведомственные инструкции, которые призывают его действовать в интересах государства. С другой стороны – статья №9, которая сообщает, что, вполне возможно, работать он будет не на государство, а на частного собственника. Итог? Разумеется – раздвоение сознания. Следствие? Сразу два направления деятельности – Росгеология одновременно и разведку ведет, и занимается экспертизой итогов ГРР, которую ведут государственные и частные компании, занимающиеся разработкой месторождений. Вот ведет, допустим, Роснефть разработку месторождения на выделенном ей Роснедрами участке. Специалисты там работают весьма квалифицированные, в том числе и профессиональные геологи. Утрировано:

– Смотри, шеф – мы вот тут скважины строим, а вот за тем бугром, ей-богу, точно такие же породы. Давай поковыряем?
– Хм-м-м… Если найдем, то у нас ведь и инфраструктура выстроена, и все оборудование уже тут. А давай!

И идет в бой не государственная Росгеология, а компания, которая выиграет тендер у Роснефти. И вот только после того, как геологоразведка будет закончена, Роснефть ее результаты аккуратно оформит и доложит о результатах Росгеологии, чтобы та дала экспертную оценку и отчиталась перед Роснедрами. Роснедра разведанные Роснефтьюместорождения поставит на государственный учет, после чего у Роснефти появляется право подавать Минприроды заявку на приобретение лицензии на этот участок. Вот только заявка может быть удовлетворена, а может и нет – Минприроды обязано лицензионные участки выставлять на аукцион. Еще раз, медленно. Роснефть за свой счет провела разведку, оплатила проведение экспертизы Росгеологии и после этого получает право участвовать в аукционе на общих правах со всеми желающими. Как вы думаете, стимулирует ли вот такой порядок Роснефть заниматься геологоразведкой? Поставьте в эту фразу любое другое название – «Газпром», «Газпромнефть», «Росатом», «Лукойл», «Сургутнефть»… Что-то изменилось в ответе, который вы мысленно даете?

Лабиринты поисков оптимального решения

Как избавиться от этой бестолковщины? Логика подсказывает – надо увеличивать финансирование Росгеологии, чтобы та взяла на себя максимум работы по геологоразведке. В этом случае все встает на свои места – государство месторождение нашло, государство условия аукциона на недропользование разработало и аукцион провело. Но! Но – читаем статью №9 Конституции РФ. Увеличивать государственное финансирование ГРР недр, которые могут находиться в частной собственности? Еще чего! Стоп!!! А вот же Федеральный закон – недра являются государственной собственностью! Да, и правда… А Конституция? Может, на дальнюю полку положить и не читать? Как не читать – это же самый главный закон в государстве! Так, что имеем. Добиться монополии на геологоразведку – получить по голове за растрату государственных средств в интересах частных собственников. Не вести геологоразведку за счет государственного финансирования – получить по голове за отказ следовать требованиям Федерального закона. Может, просто уволиться или повеситься на всякий случай? Не, не очень хочется почему-то.

Компромисс – дать денег Росгеологии, но не сильно много, а экспертизу ГРР, проведенных сторонними компаниями, сделать платной. Тогда расходы на Росгеологию – уже не безвозвратные субсидии, а нормальные, окупаемые инвестиции в деятельность государственного АО. Проверяющий спрашивает, исполняем ли мы Федеральный закон? Да, исполняем – государственное АО «Росгеология» за счет государственного бюджета ведет ГРР принадлежащих государству недр. Через час приходит следующий проверяющий и спрашивает – не тратим ли мы государственный бюджет на проведение ГРР в пользу частных собственников недр? Нет, не тратим – работу Росгеологии оплачивают частные собственники, работа идет с прибылью. Извернулись, хитрецы? Простите, а поставьте-ка себя на их место – как бы вы себя вели? Да точно так же, разве что время от времени писали бы докладные записки «наверх», чтобы эти «верха» внесли хоть какую-то ясность, избавив от раздвоения сознания. Не министры и главы ведомств отвечают за тексты федеральных законов и Конституции – они власть исполнительная, они обязаны законы и Конституцию соблюдать. Да, у них есть право на законодательную инициативу, разработать законопроект – но на Конституцию они замахиваться прав не имеют. Проявить инициативу – предложить убрать из Федерального закона «О недрах» Статью 1.2, чтобы Конституция действовала в полной мере и недра стали не только государственными, но и частными? Вы уверены, что нам с вами это надо? Удивительно, но и у наших с вами министров точно такое же мнение – пусть Статья 1.2. Федерального закона Конституцию с ее Статьей 9 ограничивает. Вот и живут-работают наши Минприроды, Роснедра и Росгеология с раздвоенным сознанием. Может при таком положении дел получиться что-то толковое?

Россия глазами геологов, Фото: rosnedra.gov.ru

Бюджет Росгеологии не превышает 30 млрд рублей в год. Открывайте карту России, делите пополам – вот это и будет геологически неразведанная часть нашей территории. Нравится? Чтобы нравилось еще больше, информируем – стоимость, к примеру, разведочной скважины на нефть или газ составляет от 8 до 10 млн долларов. По какому курсу пересчитывать будем? Давайте по 50 – не жалко. Берем среднюю стоимость – 9 млн долларов, умножаем, получаем 450 млн рублей. Делим бюджет Росгеологии вот на эту цифру – получаем 67 разведочных скважин в год. Учтем, что статистика бурения разведочных скважин по всему миру весьма сурова – на четыре «сухих» скважины приходится одна удачная. Убираем листок в сторону, снова смотрим на карту России. Попробуйте описать ваши эмоции, используя только нормативную лексику. Получилось? Примите поздравления – в редакции Аналитического онлайн-журнала Геоэнергетика.ru это никому не удалось. Нет, логика подсказывает, что никакого другого результата и быть не могло.

– Вы ведете разведку принадлежащих государству недр?
– Да, ведем!
– Вы что, тратите государственный бюджет в интересах частных собственников?!
– Нет, мы инвестируем в деятельность государственного АО, которое приносит прибыль!

Минприроды, мечась между статьей №9 Конституции и статьей №1.2. Федерального закона «О недрах», мучительно пытается добиться разумного результата – нормального, осмысленного ведения ГРР недр на полезные ископаемые, добиться разумного темпа ведения ГРР. Государственная геологоразведка нужна, черт побери – как иначе выполнить указы президента о резком ускорении развития экономики! Но тратить государственный бюджет на ускорение темпов работы Росгеологии нельзя – тут же «влепят» нецелевое расходование средств и формально будут правы со всеми вытекающими «оргвыводами». Понизить расценки проведения экспертизы и как-то убедить добывающие кампании вести ГРР максимально интенсивно – единственный выход.

– Эй, недропользователи, стройтесь в колонны и в шеренги и идите на разведку!
– А оттуда: Разведку вести за свои, а потом еще и за экспертизу платить? Это что за бизнес вы нам предлагаете?

Так, а если их простимулировать? Как? Да есть вариант…

«Минприроды в начале 2018 года в качестве одной из мер стимулирования инвестиций компаний в геологоразведку предложило ввести повышающий коэффициент к налоговым вычетам затрат на геологоразведочные работы на нефтегазовых месторождениях на суше».

Ведите разведку, а мы постараемся уменьшить ваши налоги, чтобы компенсировать расходы на ГРР. Кажется, в результате долгого блуждания в потемках раздвоившегося сознания удалось найти тропинку, которая выводит на широкую дорогу нормальной логики!

Шок Министерства финансов

Оказалось, что казалось – ведь Минприроды должно было вот это все каким-то образом суметь разъяснить министерству финансов и его департаменту налоговой и таможенной политики. Профессионалам активов и пассивов, королям баланса, корифеям НДС и НДПИ рассказать вот это вот всё, да еще и попросить стать арбитрами в этом абсурде. Отдадим должное Минприроды – они сделали такую попытку. Мало того – судя по всему, в Минфине их внимательно выслушали и попробовали понять. Но результат был заранее предсказуем – ведь, по сути, Минприроды вынуждено было просить специалистов Минфина стать беспристрастным жюри, которое должно вынести вердикт развернувшемуся действу театра абсурда, внести ясность в ситуацию, к созданию которой никто в Минфине никакого отношения не имеет.

Россия глазами геологов, Фото: rosnedra.gov.ru

Корреспонденты РИА «Новости» дословно записали комментарий директора департамента налоговой и таможенной политики Алексея Сазонова, который он дал 7 сентября в ходе проведения Московского финансового форума-2018 – нам остается только процитировать. Готовы? Только сначала поставьте себя мысленно на место господина Сазонова – человека, который умело и профессионально занимается администрированием налогов и сборов, а не бурящего скважины, не проводящего экспертизы проведенных ГРР, не ведущего кадастр месторождений. Хлопот и забот в ведомстве, которым руководит Алексей Сазонов – выше головы, и вот тут его просят дать комментарий по совершенно «не его» теме:

«На мой взгляд, основной стимул для повышения инвестиций в ГРР – обеспечение сегодняшней доходности проектов по добыче нефти на приемлемом уровне. Если сегодня инвестиции в добычу приносят определенную доходность, то у компаний естественно самих сохраняется стимул осуществлять эти инвестиции в ГРР. То есть они, понимая, что эти инвестиции в ГРР сегодня будут приносить определенную доходность, то конечно, они сами пойдут туда. То, что сейчас идет какое-то недоинвестирование в ГРР, на мой взгляд, обусловлено, главным образом, наличием тех проектов, которые сейчас у компаний есть, они имеют свои перспективы на пять-десять лет вперед, поэтому, может быть, не ставят в самый высокий приоритет инвестиции в ГРР в том объеме, как нам бы хотелось. По поводу повышающего коэффициента, конечно, его надо обсуждать, просто он затрагивает налоги на прибыль, и налог на прибыль – это особенно чувствительный налог для субъектов, и здесь необходима всесторонняя проработка инициативы. Здесь не только Минфин должен участвовать в этой дискуссии, она должна быть гораздо шире, и если нефтяные компании как-то будут обосновывать необходимость введения этого повышающего коэффициента, то, конечно, здесь необходимо будет привлекать субъекты, которые от этого пострадают, и, главным образом, в их глазах защитить необходимость этого повышающего коэффициента. Если они смогут сделать это, то мы, конечно, возражать не будем, а если не смогут, значит, не бывать этому коэффициенту».

То есть мы понимаем, что сейчас идет какое-то недоинвестирование в здравый смысл происходящего по поводу перспектив на пять-десять лет вперед приоритета повышающего коэффициента развития экономики России. Нам кажется, что дискуссия должна быть шире, чтобы привлечь те субъекты, которые защитят необходимость всесторонней проработки инициативы устранения раздвоение нашего с вами сознания между Конституцией и Федеральным законом. Невозможно и дальше сохранять в законодательстве взаимоисключающие положения и требовать от чиновников министерств и ведомств безукоризненно точной работы на благо страны. Мы понимаем, в каком положении оказался уважаемый Алексей Сазонов. Вникнуть в проблемы, которые возникли в Минприроды, Роснедрах, Росгеологии, да еще и разрешить их противоречия с компаниями-недропользователями, когда прямая обязанность профессионала на такой должности – сбор установленных правительством налогов и сборов, просто невозможно, да и не входит никоим образом такая работа в круг обязанностей господина Сазонова. Государственный чиновник не должен изобретать правильную трактовку двух взаимоисключающих друг друга законов, он должен иметь четкие инструкции, и отвечать только за их точное исполнение.

Проблема требует немедленного решения

До тех пор, пока будут сохраняться противоречия в вопросах о правах собственности на недра России, ни одно наше министерство и ведомство не сможет навести порядок в вопросах, касающихся ведения геологоразведки, и даже профессионалы уровня Алексея Сазонова ничего тут поделать не могут. Это, на наш взгляд, должно стать заботой наших законодательных органов, причем заботой немедленной. Президент России поставил перед правительством жесткие требования – обеспечить рост экономики страны выше среднемировых показателей. Определены регионы, которые должны стать драйверами нашего роста – Дальний Восток и Арктика. Но база развития этих регионов – добывающая промышленность и, прежде всего, разумеется, добыча энергетических ресурсов. Будут разведаны энергетические ресурсы на Камчатке – ее развитие получит возможность быть стремительным и устойчивым. Станет полным кадастр месторождений энергетических ресурсов Якутии, Хабаровского края, Еврейской АО, Приморского края – станут возможными и комплексные планы развития этих регионов.

Вдоль трассы Северного морского пути на день сегодняшний открыто только 14 крупных месторождений энергетических ресурсов – нефти, природного газа и угля. Почему «только»? Потому, что конкурировать нашему СПМ предстоит с южным маршрутом доставки грузов из Азии в Европу и обратно. В прошлом году СПМ превзошел достижения советского времени – по нему было провезено 10,7 млн тонн, что на два миллиона тонн больше, чем в рекордном 1988 году. Отличный результат – Россия смогла не только вернуться в Арктику, но и сделать новый вклад в ее развитие. Вот только объем грузов, в 2017 году прошедших через Суэцкий канал и его дублер – 1 миллиард тонн. Мы хотим сделать СМП основным транзитным коридором между Азией и Европой – значит, он должен стать круглогодичным, а для этого необходимо, чтобы число атомных ледоколов стало в разы больше. Но рассчитывать на окупаемость инвестиций на их создание только за счет транзитных грузов – это утопия, первые годы основными заказчиками ледокольных проводок могут быть только наши, российские компании. Какими могут быть грузы у этих компаний, кроме энергетических ресурсов? Значит, их месторождения надо искать как можно интенсивнее, а наше Минприроды продолжает метаться между Федеральным законом и Конституцией, не имея возможности выработать четкую стратегию развития геологоразведки. Проломить этот тупик могут только законодатели – мы имеем дело со случаем, когда критиковать правительство нет оснований.