2017. Внешнеполитический прогноз

Большинство внешнеполитических прогнозов начинается с констатации факта высокой неопределенности международной среды. Это удобно — за неопределенностью можно спрятаться, избегая ответственности за прогноз. Но если мы действительно хотим получить ориентиры на будущее, необходимо давать представления о «коридорах определенности». В 2017 г. подобные коридоры вполне просматриваются. Они далеко не радужны и говорят о потребности в принципиально новых решениях накопившихся проблем.

В чем сила, брат?

Очевидно, что тон внешнеполитическому курсу России в 2017 г. будут задавать российско-американские отношения. Победа Дональда Трампа на выборах — важный фактор, но далеко не единственный. США — ключевой игрок в решении всех проблем европейской безопасности. Без их участия европейские союзники не примут ни одного стратегически важного решения. Политическая турбулентность в самой Европе лишь укрепляет роль США. При этом клубок противоречий по вопросам европейской безопасности столь запутан, что решить его в рамках одной «сделки» или новой перезагрузки просто невозможно. Ситуацию усугубляют последние действия уходящей администрации, которая активно толкает отношения с Россией к точке невозврата.

Новый президент США будет вынужден отталкиваться от уже существующей правовой и прецедентной рамки наших отношений. Но Дональд Трамп доказал свою способность ломать шаблоны. Он вполне может пойти на серьезную ревизию отношений с Россией. И ее цели вполне прагматичны. В период президентства Барака Обамы США окончательно потеряли Россию. Теперь это враждебное для США государство, к тому же склонное к самой тесной кооперации с Пекином. КНР же воспринимается Д. Трампом как стратегический вызов. И чем меньше у США союзников или относительно нейтральных сторон в тихоокеанском раскладе, тем призрачнее шансы сохранить убедительное лидерство.

В обвале российско-американских отношений можно сколько угодно обвинять «реваншистскую» Россию. Москва — действительно сложный партнер. Для Запада неочевидны стратегические цели России. Кремль ведет жесткую политику, заставляя считаться со своими интересами. Но факт остается фактом. Вашингтон под руководством предыдущих администраций не смог вовлечь Москву в эффективную, предсказуемую и привлекательную для всех модель отношений. Причем этот провал американской дипломатии выходит далеко за рамки двусторонних отношений. По сути, американцы провалили экзамен на лидерство в однополярном мире. Ведь сила лидера не только и не столько в числе авианосцев и боеголовок. Смысл лидерства — в способности вовлекать в свою систему ценностей, убеждений, целей, институтов и моделей. И то, что Москва (и не только она) не принимает эту систему, — проблема американцев в том числе. Никакие санкции не смогут приобщить Россию к этой системе. Более того, они лишь будут укреплять решимость Кремля идти собственным путем. Окно возможностей для «аккомодации» России, ее мягкой социализации и превращения пусть в особого, но партнера и союзника США, с грохотом захлопнулось. При том, что еще 15 лет назад оно было открыто настежь. Утрата России — крупное дипломатическое и мировоззренческое поражение США после окончания холодной войны. 

Российско-американский разлад может иметь самые тяжелые последствия для международной безопасности. Возрастают риски эскалации в результате инцидентов в зоне соприкосновения сил России и НАТО, а также в локальных конфликтах. Разрушается стратегическая стабильность — предсказуемая система баланса и контроля ядерных вооружений. Здесь и нерешенная проблема ПРО, и постепенно расшатывающийся договор по ракетам средней и меньшей дальности, и неясные перспективы продления Пражского договора (СНВ-3). Утрачиваются механизмы взаимодействия по противодействию новым вызовам. (Киберсанкции Барака Обамы прекрасно иллюстрируют ситуацию.) В сухом остатке серьезно увеличивается риск намеренного или ненамеренного прямого военного столкновения России и США. Причем локальная стычка наверняка обернется обвальной эскалацией. По понятным причинам в этом не заинтересованы ни Россия, ни США, ни ЕС.

Все это задает важную повестку для российско-американского диалога. Ближайшая и наиболее насущная задача — минимизировать уже имеющийся ущерб, совместно контролировать риски эскалации и переломить «кинжально» нисходящий тренд.

Приход новой администрации дает возможности для такого диалога. Однако необходимо понимать и возможные риски. Главная проблема — возможное разочарование нового президента США в нормализации отношений с Россией. И для такого разочарования есть все условия. Характер существующих проблем в наших отношениях таков, что их решение потребует длительной, последовательной и кропотливой работы. Это процесс, а не момент, марафонский забег, на определенных участках которого нужен будет и спринт. Готовы ли руководители России и США к такому длительному процессу? Готовы ли они посылать друг другу позитивные сигналы, цена каждого из которых будет для них высока, ведь нормализацию отношений капитализировать гораздо сложнее, чем конфликт?

Не исключено, что за первыми дружественными жестами (если они вообще будут сделаны) последуют разочарование и соблазн вести еще более жесткую политику. Американцы вполне могут пойти таким путем, исходя из своего подавляющего превосходства, большего запаса прочности, а значит, и возможности для более широкого маневра. Настрой на то, чтобы «додавить» Россию вполне может возобладать. В отличие от Пекина, Москва тактически мало чем может навредить США за пределами ограниченного круга вопросов безопасности. Это делает Кремль удобной мишенью. Тот факт, что стратегически это ослабляет саму Америку, может оказаться проигнорированным за счет решения тактических задач.

России желательно использовать появившийся шанс нормализовать отношения с США. Для этого необходима спокойная и сдержанная реакция на возможные недружественные шаги, снижение накала информационной войны, которая ведется активно с обеих сторон. Решение В. Путина не отвечать зеркальными мерами на высылку российских дипломатов — шаг в этом направлении, тоже ломающий шаблоны. Полезным может оказаться перевод разговора США на язык бухгалтерского баланса — в чем наши интересы, что мы получаем и теряем в случае конфронтации, что конкретно предпринять в области совпадающих интересов? Необходима рационализация диалога.

Избирательное сотрудничество

Российско-американские отношения повлияют и на отношения России с ЕС. Но здесь есть свои движущие силы. Развилка 2017 г. — либо сохранение статус-кво и остановка на текущем уровне санкций и политических позиций, либо их ухудшение. Ожидать взаимного смягчения, к сожалению, не приходится. Однако сохранение статус-кво само по себе будет достижением. Бизнес приспособился к новой атмосфере отношений. Отсутствие новых шоков крайне важно с учетом нашей экономической взаимозависимости.

Важной задачей в отношениях с ЕС будет использование тех лазеек в сторону нормализации, которые заложены в новых доктринальных принципах отношений с Россией. Например, далеко не очевидным остается наполнение «избирательного сотрудничества» с Россией — одного из пяти принципов Ф. Могерини. Ведь эту выборку можно наполнить чисто ритуальными формами отношений. А можно включить в нее все то, что было наработано в последние 20 лет. Неосуществимым может казаться, например, возврат к обсуждению четырех общих пространств, о которых дипломаты договаривались еще под руководством И. Иванова. Но ведь в корне такой подход вполне совместим с «избирательным сотрудничеством». Его наполнение реальными проектами или продвижением в создании общих стандартов и норм заложит основы для качественного улучшения отношений.

Еще одна недооцененная возможность — сотрудничество ЕС и ЕАЭС. Здесь возникают как объективные, так и вполне субъективные препятствия. В числе первых — разный уровень развития двух организаций. ЕС давно превратился в политический институт. ЕАЭС позиционирует себя как сугубо экономический интеграционный блок, находящийся вне политики. Сильно различается уровень развития и структура экономики стран ЕС и ЕАЭС, хотя в процессе евразийской интеграции широко используется европейский опыт.

В числе вторых — политические противоречия Москвы и Брюсселя. В ЕС доминирует политизированное восприятие ЕАЭС. Он рассматривается едва ли не как попытка России воссоздать СССР. В Брюсселе сильны позиции тех, кто хотел бы воспрепятствовать евразийской интеграции. И санкционный режим создает для этого идеальные условия. Санкции влияют на отношения членов ЕАЭС друг с другом. Они заставляют их выстраивать отношения с ЕС на двусторонней основе, минуя Евразийскую комиссию. Это не фатально, но болезненно. Оставаясь в режиме санкций, ЕС блокирует возможности для взаимодействия с ЕАЭС. Ожидать прорывов на этом фронте в 2017 г. не приходится, а вот отрабатывать возможности взаимодействия на экспертном уровне, создавать заделы на будущее необходимо.

Конечно, важным будет и новый политический расклад сил в странах ЕС после серии выборов. Многие из них выйдут за пределы сугубо национальных повесток, превращаясь, по своей сути, в голосование о доверии ЕС. Вряд ли это изменит сложившуюся структуру отношений с Россией. Но несомненно повлияет на будущее евроинтеграции.

В распоряжении России остается традиционно сильный инструмент европейской политики — конструктивные отношения с ключевыми европейскими столицами — Берлином, Римом и Парижем. В 2017 г. исполнится 300 лет дипломатических отношений с Францией. Хороший повод подвести итоги и сверить планы на будущее.

Домашние задания

Евразийская экономическая интеграция — важный аспект отношений России с КНР. 2017 г., возможно, станет серьезным испытанием для сопряжения ЕАЭС и проекта «Один пояс – один путь». Если в 2015 г. сопряжению был дан мощный политический старт, а 2016 г. можно зачесть за выполнения набора «домашних заданий», то в 2017 г. придется показывать серьезные результаты. Это важный момент, потому как влиятельных скептиков в адрес сопряжения предостаточно как в Пекине, так и в столицах стран ЕАЭС. Такой «отчетностью» могут стать совместные проекты крупных компаний, инфраструктурные планы, продвижение к созданию торгового режима ЕАЭС и КНР. Наверняка 2017 г. обозначит и слабые стороны сопряжения: низкое участие малого и среднего бизнеса, дисбаланс политической и экономической составляющих, разные подходы к регулированию торговли, уязвимость экономики зоны ЕАЭС. Задача на год и далее — минимизировать эти издержки.

Значимость отношений России и КНР в области безопасности в 2017 г. будет возрастать. Здесь важны как риски будущих отношений КНР с новой администрацией США, так и политика других региональных игроков. Япония продолжит постепенный курс на повышение своей самостоятельности. Отдельный дестабилизирующий фактор — ядерная политика КНДР. Здесь ситуация не улучшится, а развитие в Республике Корея региональной ПРО скажется на стратегической стабильности в Северо-Восточной Азии. Отношение к этому России и КНР будет сдержанным. Координация позиций Москвы и Пекина усилится. Кроме того, Россия и КНР последовательно сближают свои подходы по вопросам глобальной повестки. Вряд ли стоит ожидать стремительного движения двух стран к полноценному союзу. Но даже существующий уровень отношений ставит Вашингтон в ситуацию двойного сдерживания, когда сдерживать придется и Москву, и Пекин.

В треугольнике Россия – КНР – США Пекин оказывается в наиболее выигрышной позиции. Американцам в 2017 г. придется либо «проглотить» постепенное продвижение китайской повестки в регионе, либо пойти на резкие политические шаги, остро играя в отношениях с КНР на понижение. Такой сценарий вполне вероятен. Тем не менее даже резкий Дональд Трамп и его администрация будут осознавать цену такого шага. При любом раскладе региональная гонка вооружений постепенно набирает обороты.

Важную роль будут играть отношения с Японией. Декабрьский визит Владимира Путина дал немало положительных результатов. Появилась перспектива прогресса в территориальном вопросе. Но в 2017 г. энергия этих достижений, скорее всего, окажется слабой. Прорывы в экономике и островном вопросе маловероятны. Хотя даже минимальный рост экономического сотрудничества с Японией важен для России с точки зрения диверсификации своих связей в АТР.

2017 г. символичен для России и Индии, знаменуя семидесятилетие отношений. Это хороший повод провести их тщательную ревизию. Стратегическое партнерство ценят и в Москве, и в Дели. Однако требуются новые источники партнерства за пределами крепких связей в области ВТС, космоса и мирного атома. Тем более что и на этих направлениях не все гладко, и расслабляться российской стороне не приходится. Необходима смена парадигмы отношений — от крупных проектов к созданию благоприятной среды малому и среднему бизнесу, университетам, СМИ, самому широкому кругу неправительственных организаций. В отношениях с Индией назрел свой список «домашних заданий», проверка которых состоится в 2017 г. 

Я здесь, Абдулла!

На Ближнем Востоке конец прошлого года принес серию неожиданностей. Правительственные силы при поддержке России взяли Алеппо. Россия, Турция и Иран скоординировали параметры сирийского урегулирования. Резолюция по Сирии, предложенная Москвой и Анкарой, была единогласно поддержана Советом Безопасности ООН. Поддержку получила и идея переговоров в Астане. При том, что впервые за несколько десятков лет США и Запад вынуждены были играть роль ведомого. Все это еще несколько месяцев назад казалось фантастикой. На Ближнем Востоке формируется новая реальность. Выстраиваются незападные системные силы, претендующие на наведение порядка и противодействие разномастному терроризму. Ни гибель российского посла в Анкаре, ни другие провокации не смогли переломить этот тренд.

2017 г. станет испытанием для новой конфигурации. Вопрос в том, насколько прочным окажется взаимодействие Москвы, Анкары и Тегерана, насколько эффективным будет режим прекращения огня? В наступившем году должно яснее обозначиться будущее сирийской государственности. Похоже, что дело идет к федерализации страны, каждая часть которой будет находиться под патронатом одного из игроков. Они же выступят и гарантами статус-кво. Для Башара Асада — это не лучший вариант. Но он может принести долгожданную передышку. Появится возможность сосредоточиться на борьбе с радикальными исламистами. Хотя победы над ними ждать не приходится.

Важным фактором станет внутриполитическая ситуация в Турции. Анкара совершает поворот в сторону самостоятельной региональной роли, дистанцируясь от европейского проекта и при этом наращивая рычаги влияния на Брюссель. Этот процесс будет тесно связан с внутренними трансформациями и консолидацией власти. «Стоимость акций» российско-турецких отношений будет расти.

Выступая гарантом сирийского урегулирования, Москва окончательно закрепляет свою новую роль в регионе. Российское присутствие здесь сохранится надолго.

Черные лебеди

Слабо предсказуемые события — неизбежная часть будущего. Вопрос в том, каков будет их резонанс, смогут ли они привести к принципиальным, качественным или необратимым изменениям? Или останутся громким историческим хлопком без катастрофических последствий? Условий для «пролета» черных лебедей предостаточно. Переход красных линий, нарушение устоявшихся традиций, игра на обострение — норма международных отношений сегодня. Столкновение боевых самолетов России и НАТО. Громкие теракты и (анти) миграционные бунты в Европе. Политические убийства. Инциденты в Сирии и на Ближнем Востоке. Диверсии на Донбассе. Трения в Южно-Китайском море. Неожиданные результаты выборов. Конъюнктурные шоки на товарных и финансовых рынках. Очередные перевороты и смены режимов. Во всей этой неизбежной череде необходимо помнить, что внешняя политика нужна для решения наших собственных внутренних задач. Сто лет назад мы сами прошли через масштабную катастрофу. Из этого нужно извлечь уроки.

Иван Тимофеев - к.полит.н., программный директор РСМД, член РСМД

http://expert.ru/2017/01/12/chernyie-lebedi-2017-goda/