Олег Григорьев ОБ УНИКАЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИИ США

Олег Вадимович Григорьев 26.01.2007

О конституциях

VI.

Первое издание книги А.Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» вышло в 1776 году, в тот же самый год, когда была написана Декларация независимости. Есть традиция сближать эти два события, эти две революции, а то, что А.Смит совершил революцию в экономической науке – никем не оспаривается, происшедшие в одно и то же время.

На самом деле, связь между этими двумя событиями гораздо более тесная, нежели простое совпадение во времени. В сущности, и американские революционеры, и А.Смит делали одно и то же, только в различных сферах. Смит поставил под сомнение меркантилизм, который полагал необходимым и возможным сознательное внешнее воздействие на народное хозяйство с целью обеспечения процветания экономики государства. Американские революционеры не только поставили под сомнение, но и практически ликвидировали монархическую форму правления, которая претендовала на то же самое, только в сфере политической.

На место сознательной и целенаправленной экономической деятельности в масштабах государства А.Смит поставил «естественный порядок» [невидимую руку рынка], благодаря которому действия людей, направленные, к индивидуальной выгоде, влекут за собой выгоды для всех, причем даже вернее, чем если бы человек пытался сознательно принести пользу обществу.

Американские отцы-основатели применили тот же самый принцип к политике. Люди – не ангелы. «Будь люди ангелами, ни в каком правлении не было бы нужды» (Федералист, N51(50)). Вряд ли стоит ожидать, что они выберут управлять собой ангелов. Выберут таких же людей, которым будут присущи обычные человеческие пороки и достоинства. Естественно поэтому ожидать, что избранные люди, получив полномочия, будут стараться их расширить, вторгаясь в чужую область компетенции. «Никто не станет отрицать, что полномочие по сути своей есть право на вторжение» (Федералист, N49(48)). Нужно поэтому, попытаться сделать так, «чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав» (Федералист, N51(50)).

Это высказывание звучит как прямой парафраз соответствующих положений из «Богатства народов». Дело оставалось за немногим. Естественный порядок в экономике был создан Творцом. В политике его надо было создать искусственно, воспроизведя уже имеющийся образец (отсюда и идет традиция обожествления отцов-основателей, включающая это их общее наименование): «Честолюбию должно противостоять честолюбие» (Федералист N51(50)).

Эта искусственная копия естественного порядка и есть та самая «внутренняя структура правления», предназначенная для обеспечения разделения властей. Она получила название системы сдержек и противовесов: «главная гарантия против постепенного сосредоточения разных родов власти в одном из ее ведомств в том, чтобы у лиц, ведающих тем или иным органом власти, были необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других» (Федералист N51(50)).

На практике это означает следующее. Занятие того или иного поста, даже если ты получил его в результате выборов, никому не дает незыблемого права на власть, которая, казалось бы, сопряжена с этим постом. Человек получает лишь право и возможность бороться за власть: защищать свои полномочия от тех, кто пытается в них вторгнуться, и пытаться получить дополнительные полномочия за счет других.

По мнению Дж. Вильямса, это коренным образом отличает американскую политическую систему от европейской. В последней политика «походит на борьбу за приз»: как только ты его получил, ты можешь расслабиться и спокойно готовиться к следующему раунду борьбы. Замечу от себя: используя полученные преимущества для улучшения своих исходных позиций перед этим новым раундом. В Америке же политика «скорее походит на потасовку в баре: в ней может принять участие любой, все дерутся со всеми, иногда меняются стороны, о судействе нет и речи, борьба продолжается... бесконечно или до тех пор, пока все не падают от истощения».

Это различие – не следствие разности национальных темпераментов, политических культур и прочих неосязаемых вещей, к помощи которых сегодня модно прибегать для объяснения подобных явлений. Это – следствие отличия политических систем монархического типа, построенных на внешних способах регулирования разделения властей (досрочные выборы, характерное явление для многих европейских государств – один из способов такого внешнего регулирования, аналогичный тому, который в Америке предлагал Джефферсон (см. выше)), от систем республиканского типа, основанных на внутреннем саморегулировании.

Может возникнуть вопрос: раз занятие должности не дает реальной власти, а дает лишь право участвовать в борьбе за власть на равных основаниях с другими, то значит ли это, что выборы ничего не решают? Вовсе нет. Выборы – важнейший элемент системы, без которого она не смогла бы работать.

Прежде всего, механизм выборов постоянно подпитывает борьбу за власть энергией. Человек, который решился пройти через выборы, вряд ли сделал это для того, чтобы, заняв вожделенный пост, бесстрастно наблюдать за тем, как его лишают полномочий и власти. Борьба на выборах является залогом того, что человек будет бороться за власть и дальше, уже находясь на своем посту. А если он этого делать не будет, у него мало шансов вновь победить на выборах. Неудачников нигде не жалуют. Демагоги, умеющие на выборах говорить красивые слова, но не способные реально побороться за их практическую реализацию, долго в политике не задерживаются.

А, кроме того, выборы вносят содержание в постоянно идущую борьбу между политиками, которая в противном случае могла бы быстро выродиться в простое столкновение амбиций и честолюбий. При этом здесь следует учитывать один нюанс. Интенсивность запросов избирателей может быть разной. Есть вещи действительно важные, которых люди страстно хотят и без которых считают нарушенным свое право «на стремление к счастью». А есть благие пожелания: «Хорошо бы, чтобы было сделано то-то и то-то»,- но если это не делается, никто особенно не страдает, и жизнь продолжается. Так вот, чтобы запросы избирателей были восприняты политической системой, их интенсивность должна быть соразмерной интенсивности борьбы в системе власти, а ее накал постоянно поддерживается на очень высоком уровне.

Если это положение взять за критерий, то можно прийти к неожиданным выводам. В частности, классовая борьба, которая имела такое большое значение для Европы во второй половине 19-го – первой половине 20-го века, в США имела меньшую интенсивность, нежели интенсивность борьбы в системе власти. В отличие от движения за гражданские права. Но это тема для отдельного исследования.

А вот в привычном для европейцев (в том числе и для России) понимании, выборы в США действительно не имеют значения. Это мы ставим задачу, чтобы выбрать, по нашим представлениям, «самого-самого» человека, который потом будет решать наши проблемы. Американцы ничего подобного от своих избранников не ждут. Если воспользоваться для описания американской политической системы удачным выражением В.Волкова «рынок негодяев», то по поводу «негодяев» ни у кого нет никаких иллюзий – важно, чтобы был «рынок». Конкретный политик или конкретное ведомство в общем случае не вызывают у американцев никакого восторга, а скорее раздражают. А вот американская конституция рассматривается как своего рода «светская Библия».

VII.

После всего сказанного не должно вызывать удивление то обстоятельство, что архаичная, небрежно написанная конституция действует вот уже более 200 лет, регулирует жизнь страны, прошедшей путь от аграрного сообщества до сильнейшей державы мира через бури и потрясения не самого спокойного периода человеческой истории. Оказалось достаточным дать необходимый импульс механизму политической борьбы, а дальше он уже все делал сам.

Отцы-основатели не обо всем сумели договориться, и в результате в конституции остались многочисленные пробелы и умолчания. Они это сами хорошо сознавали, но у них были свои аргументы: «Если бы человечество решило, что ни один институт правления не подлежит одобрению, пока все его части не пригнаны и не отвечают самым высшим критериям совершенства, общество скоро явило бы картину анархии, и мир превратился бы в пустыню» (Федералист, N65 (64)).

Но пробелы были быстро заполнены, недосказанное договорено, а ошибки исправлены в ходе текущего политического процесса. Заранее все учесть все равно невозможно. Еще раз повторим, что есть принципиальное различие между европейским и американским подходом к власти. В Европе власть существует изначально, она носит сакральный характер, а задача заключается в том, чтобы эту власть правильно разделить. Задача сложнейшая, поскольку истинных границ власти никто не знает, не очень понятно даже, что это такое – отсюда сложнейшие теоретические конструкции, целью которых более является достижение красоты и гармонии, нежели практическая польза.

В США подход другой. Там не теоретизируют по поводу сущности власти. Там каждому органу вручают инструменты власти и средства ее защиты – и каждый с их помощью должен сам создать для себя столько власти, сколько сможет (в экономике аналогом такого подхода является часто употребляемая притча о том, что следует давать нуждающемуся – рыбу или удочку). То обстоятельство, что каждый шьет себе власть по своему росту, выражено у М.Лернера следующим образом: «мантия Президента волшебным образом съеживается или растягивается, приспосабливаясь к статям своего обладателя. Она не стесняет человека крупных габаритов и маленькому не чересчур велика».

Можно констатировать, что система саморегулирующейся власти, в противоположность системам, основанным на внешнем регулировании, доказала свою устойчивость, способность к саморазвитию и эффективность. Справедливости ради следует отметить, что в системе государственного устройства США есть один элемент, который вносит в систему дисбаланс, является движущим источником эволюции этой системы в направлении, которое и в мире, и внутри самих США, чем дальше, тем больше вызывает раздражение.

Речь идет о внешнеполитических полномочиях исполнительной власти – элементе государственного устройства, который был в неизменном виде перенесен из монархических систем. Другое дело, что сейчас не очень понятно, что в те времена можно было сделать и чем его заменить – Вестфальская система международных отношений, действовавшая тогда и продолжающая действовать поныне [(?) Григорьев в 2007 году не мог знать про политику США в 2022] исходила из того, что участвующие в ней государства являются монархическими по своей сути.

Но пойдем по порядку.

Ярким примером того, как отцы-основатели ошибались в принципиальных вопросах, является недооценка ими публичного значения президентской власти. Рассматривая вопрос о том, со стороны какой из ветвей власти существует самая серьезная угроза узурпации, они в первую очередь подозревали власть законодательную. Доводы их были таковы.

С одной стороны, «число должностных лиц на службе исполнительной... власти невелико, и народу известна лишь малая их часть». Кроме того, «носители... исполнительной власти вызывают обыкновенно чувство зависти, а принимаемые ими меры всегда подвергаются хуле и легко становятся непопулярными».

С другой стороны, «члены законодательного ведомства, напротив, обильны числом. Они широко рассредоточены и проживают среди народа. Их связи – родственные, дружеские, по знакомству – значительную часть в самых влиятельных слоях населения. Сама природа оказанного им доверия предопределяет личное влияние в народе и положение непосредственных и доверенных хранителей его прав и свобод» (Федералист, N 49(48)). Читать все это сегодня, особенно в России, довольно-таки забавно.

Впрочем, у одного из авторов «Федералиста», а именно, у А.Гамильтона (предыдущие рассуждения принадлежат Дж.Мэдисону) были смутные подозрения по поводу возможных проблем, связанных с тем, что исполнительная власть находит свое воплощение в одном человеке. Однако он полагал, что их удастся избежать, если доверить избрание президента коллегии выборщиков, которые, к тому же, первоначально избирались легислатурами штатов (Федералист, N68(67)).

И действительно, на первых порах существенных проблем не возникало. Однако уже к 1828 году право избрания выборщиков перешло непосредственно к избирателям (в 23 штатах из 24). Кроме того, к этому же времени были отменены имущественные цензы (в 21 штате). В 1828 году был избран первый по-настоящему сильный президент - «народный президент» Э.Джексон. Он, похоже, был первым, кто стал обосновывать требования существенного перераспределения полномочий в пользу исполнительной власти тем, что президент избирается самим народом США, и именно он является носителем народного суверенитета и олицетворяет национальную волю.

Тем не менее, в 19-м веке президентская власть была еще относительно слаба. Помимо Э.Джексона в этот период был еще только один сильный президент – А.Линкольн, что не удивительно, учитывая обстоятельства, в которых ему пришлось действовать. В целом же 19 век характеризуется то как «правление Конгресса» (первая половина), то как «правление законников» (вторая половина). При этом вопросы внешней политики не играли существенной роли для США – Конгресс, сам не имевший самостоятельных внешнеполитических полномочий, не позволял исполнительной власти ими пользоваться по своему усмотрению.

В 20-м веке, с началом «восстания масс» баланс сил изменился в пользу исполнительной власти. Значительную часть этого периода в стране правили сильные, «великие» президенты: Т.Рузвельт, В.Вильсон, Ф.Рузвельт, Р.Рейган. После президентства Ф.Рузвельта была принята поправка к конституции, ограничивающая срок пребывания президента у власти двумя сроками подряд (во времена Рейгана была весьма популярной идея эту поправку отменить).

Сильные президенты, черпавшие свою популярность в успехах внутренней политики, использовали свою силу для того, чтобы преодолеть изоляционизм американской элиты. После Ф.Рузвельта внешнеполитические полномочия американских президентов стали основным источником их силы. Баланс властей нарушился. Единственным инструментом ограничения президентских полномочий, оставшимся в распоряжении законодательной власти, стал импичмент. Со времен «имперского» (выражение А.Шлезингера-младшего) президентства Р.Никсона все президенты, избиравшиеся на два срока, второй срок вынуждены были править под угрозой импичмента.

Это несомненный недостаток действующей конституционной модели. Причины возбуждения процедуры импичмента или угрозы ее начала связаны, конечно же, в первую очередь с политическими мотивами, с желанием Конгресса ограничить президентскую власть (этот мотив признается многими и в отношении Никсона, хотя в данном случае грязные махинации были налицо). Однако для решения этой задачи в распоряжении законодателей есть только один инструмент – обвинение президента в совершении уголовного преступления. И если повод всегда можно найти, пусть даже и с натяжкой (кто не без греха? а, с другой стороны, попадется вдруг кристально честный президент – что делать?), такая практика служит дискредитации власти как внутри страны, так и, что воспринимается особенно болезненно, за рубежом.

Можно согласиться с тем, что недостатки в американской конституционной модели есть, хотя в данном случае, как было сказано выше, речь идет скорее о проблемах сложившейся системы международных отношений. Об этом часто говорят и сами американцы, хотя здесь следует отметить одно удивительное обстоятельство: американцы стесняются своей политической системы при сопоставлении ее с европейскими.

Примеров тому множество. Например: «многие исследователи, в первую очередь европейские, приходят к выводу, что политический стиль, принятый в Америке, грешит несбалансированностью и незрелостью. Пожалуй, чаще всего звучат именно обвинения в незрелости. Отчасти это верно и может быть объяснено чрезмерной пылкостью молодого общества ...» ну и так далее. Или вот Артур Шлезингер вспоминает: «В 1973 г. состоялась конференция по проблемам президентской власти, в работе которой приняли участие и видные зарубежные деятели, такие как швед Гуннар Мюрдаль и англичанин лорд Ритчи-Кальдер. Их выступления, в которых утверждалось, что «Уотергейт просто немыслим в их странах», произвели огромное впечатление на аудиторию».

Тогда же была начата кампания в прессе, красочно расписывающая преимущества парламентской системы правления, принятой в Англии и Канаде. Учитывая, что и там и там главой государства является английский монарх, легко заподозрить, что эта кампания была организована «коварным Альбионом» с целью ревизии итогов американской революции. Как бы то ни было, но многие поддались на эту провокацию.

Американцы подвергают критике свою систему и по другим основаниям. Так, в частности, распространено мнение, что сложившаяся в США система разделения властей препятствует якобы принятию срочных и важных решений. Эта тема особенно оживленно обсуждалась по итогам президентства Дж.Картера. Но критики не ограничились этим неудачным президентством, пересмотрев с этой точки зрения историю США.

При этом они, например, посчитали, что политическая система не позволила США быстро и адекватно отреагировать на Великую депрессию. Обвинение более чем странное. Оно имело бы под собой какие-то основания, если бы критики смогли показать хотя бы одну страну в мире, сумевшую быстро и эффективно справиться с этой напастью. Тем более что критиков вряд ли можно заподозрить в том, что они считали бы адекватной реакцией введение в стране фашизма или, наоборот, проведение всеобщей национализации и переход к пятилетнему планированию.

Ретроспективный анализ вообще штука очень неоднозначная. Задним умом все крепки, поэтому сегодня найти удачный рецепт для давней проблемы ничего не стоит, равно, как ничего не стоит убедить современников в своей правоте. Им эти «преданья старины глубокой» до лампочки. Ни чувств, ни страстей у них давние обстоятельства не вызывают, кроме разве что простого любопытства. И если их любопытство оказывается удовлетворено, они готовы согласиться с любым решением. Любой ретроанализ, связанный с выяснением «что можно было бы сделать в сложившихся обстоятельствах» должен сопровождаться изучением вопроса «почему в реальности было сделано то-то и то-то». Это очень дисциплинирует, поскольку обычно выясняется, что ничего другого и не могло быть сделано.

В любом случае все разговоры о неспособности американской системы быстро принимать решения (правильные или неправильные – другой вопрос) меркнут при сопоставлении с сегодняшним Евросоюзом, который по поводу любой более-менее сложной проблемы энергично и быстро принимает решение подождать – вдруг само как-нибудь рассосется.

Впрочем, когда речь идет о том, что американцы испытывают комплекс неполноценности по поводу своей политической системы, следует иметь в виду, что это относится только к очень малой части американцев, а именно, к интеллектуалам (другое дело, что их голос раздается громче других). Понятно, чего они стесняются. Всякому интеллектуалу хочется поговорить о чем-то возвышенном, блеснуть в разговоре с коллегами, особенно иностранными. Американская же политическая система поводов для возвышенных разговоров дает мало, не то, что европейские, за которыми блеск былых монархий и долгая история их политической трансформации. Вот и приходится, чтобы сказать хоть что-то умное, говорить о «чрезмерной пылкости молодого общества» и прочую подобную чушь, в то время как солидные европейские профессора любезно и в то же время с плохо скрываемым превосходством кивают седыми головами.

Не исключено, что вызывающий стиль американской внешней политики во многом определяется стремлением преодолеть комплекс неполноценности, которым интеллектуалы заразили политиков.

У интеллектуалов есть и еще одна причина быть недовольными американской политической системой: она плохо восприимчива к советам, которые интеллектуалы могут и готовы ей давать. Интеллектуал может достаточно быстро найти взвешенное решение той или иной проблемы, но его никто не будет слушать. Политиков интересует борьба, а начинать борьбу с предложения компромисса – значит заранее проявить непростительную слабость.

Конечно, в результате этой борьбы какой-то компромисс будет достигнут, не исключено, что именно тот самый, который предлагался с самого начала. Это вдвойне обидно: «ведь я же сразу сказал».

Имея несколько таких примеров (а неудачи и ошибки обладают свойством быстро забываться – этим не только интеллектуалы страдают) нетрудно прийти к выводу о неэффективности системы принятия решений в целом. Когда говорят, что система запаздывает с принятием решений по важным вопросам, имеют в виду именно это обстоятельство: запаздывает сравнительно с тем, как быстро может разрешить проблему отдельно взятый эксперт.

На самом деле, можно согласиться с тем, что система недостаточно эффективна, что она медлительна, а очень часто просто попадает в тупик. Все это, конечно, важно, но все это не имеет никакого значения по сравнению с тем обстоятельством, что система обладает внутренним двигателем, который постоянно поддерживает элиту страны в дееспособном состоянии.

А дееспособность элиты, собственно, и определяет дееспособность страны.