Т. Голикова (СП): В условиях ограниченности финансовых ресурсов очень сложно определить приоритеты

Интервью Председателя Счетной палаты Т.А. Голиковой программе "Мнение" на телеканале "Россия 24" (в сокращении).

КОРР: В этом году прежде чем обсуждать бюджет Государственной Думе пришлось даже принять закон об однолетнем бюджете – приходится делать такие поправки на существующую реальность. Ваше мнение об однолетнем бюджете. Какова была необходимость сейчас принимать документ на 1 год, некий такой срочный документ.

Т.А. ГОЛИКОВА: Я полагаю, что в условиях неопределенности экономических прогнозов однолетний бюджет выглядит реалистичным с точки зрения понимания тех обязательств, которые государство может на себя принять. И фиксация объемов доходов и объемов расходов на 1 год не означает, что Правительство не видит перспективы. Все-таки прогноз социально-экономического развития, как и было ранее, будет представляться на 3 года. Основные направления денежно-кредитной политики, которые готовит ЦБ, тоже на 3 года. Поэтому возможность увидеть эту перспективу сохраняется. Более того, я хотела бы отметить, что есть какие-то гарантии, в том числе для бизнеса и для тех, кто оказывает услуги за бюджетные средства, имея в виду, что контракты, которые ранее заключались, и контракты, которые будут заключаться в 2016 году, они, согласно закону, могут выходить за пределы 2016 года. И на сегодняшний день нет речи о том, что все обязательства и всё, что было ранее принято на себя государством, будет каким-то образом отменено.

КОРР: Тема долгов регионов. Нужно отдать Вам должное, что Счетная палата выражала свою обеспокоенность долгами регионов, растущей задолженностью уже несколько лет. Особо отмечая то, что если раньше росли коммерческие кредиты, то сейчас растет задолженность бюджетных заимствований. Как Вы оцениваете риски дефолта регионов? В каких регионах ситуация наиболее серьезная?

Т.А. ГОЛИКОВА: Наверно, надо начать с того, как в целом выглядит ситуация. На сегодняшний день это данные на 1 сентября, здесь финансовая статистика подводится чуть позже, чем обычно по федеральному бюджету. К сожалению, на сегодняшний день 2,1 трлн. рублей задолженности регионов – это чуть больше, чем было на 1 января 2015 года. Не такими быстрыми темпами шагаем, как в 2014, 2013 году, накапливая долг. Отчасти это связано с экономической ситуацией и с некоторой осторожностью финансовых органов и руководителей регионов с точки зрения попадания в долги и вытеснения из их бюджетов других расходов расходами на обслуживание долга. Потому что мы отлично понимаем, что любое заимствование – краткосрочное, среднесрочное – влечет за собой рост расходов на обслуживание долга. Но ситуация по структуре долга, по сравнению с 1 января 2015 года в регионах несущественно изменилась. Коммерческие кредиты составляют сейчас 38,1% в общем объеме долга, бюджетные – 36,5. Если говорить о тенденциях, то доля коммерческих кредитов по сравнению с 1 января сократилась на 4,4 пункта, а бюджетных возросла на 5,5. Хотя, когда принимались решения в 2014 году, и когда планировался 2015 год и позже вносились в него изменения, достаточно серьезная ставка делалась на то, что возможность увеличить заимствования из бюджета повысит существенно реструктуризацию задолженности по коммерческим кредитам. Но такого серьезного сдвига не произошло, и я полагаю, что во многом это связано не только с тематикой долга. Это связано с тем объемом обязательств и с той доходной базой регионов, которые мы имеем на сегодняшний день. И работа в этом направлении, на мой взгляд, могла бы дать более существенный результат, чем простая работа с задолженностью по коммерческим или бюджетным кредитам. Возможно, изменение подходов к формированию поддержки из федерального бюджета тоже могло бы существенным образом сказаться на изменении структуры доходов и структуры расходов. На мой взгляд, и я уже давно об этом говорила, и неоднократно мы дискутировали с Министерством финансов, достаточно много времени прошло с того момента, когда мы серьезно занимались разграничением полномочий. Почти 11 лет прошло. И за эти 11 лет существенно изменилось и налоговое законодательство, которое формирует доходную часть регионов, и расходные полномочия между Федерацией и субъектами Российской Федерации. И, наверное, настало время очередного этапа инвентаризации такого рода полномочий, в первую очередь расходных, и выстраивания под это соответствующих доходных источников регионов. Никто не говорит, что ситуация изменится таким образом, что, проведя подобного рода работу, мы сбалансируем доходы и расходы каждого региона. Нет, конечно. Страна большая. Но выстроить структуру расходов и источники доходов в бюджетах регионов, соответствующие сегодняшним реалиям, мне кажется, это дало бы возможность. Парламент, в лице Совета Федерации, пытался подойти к такой работе, сподвигнуть Министерство финансов к этой работе, но пока каких-то существенных подвижек не произошло. И я думаю, что сейчас применительно к бюджету 2016 года мы, в общем, получим старую структуру межбюджетных трансфертов, которые идут в пользу субъектов Российской Федерации

КОРР: Вы считаете ее неэффективной?

Т.А. ГОЛИКОВА: Не могу сказать, что считаю на 100% ее неэффективной. Но я считаю, что есть предмет, для того, чтобы ее уточнить, по некоторым позициям поменять.

.......

КОРР: Теперь о федеральных заимствованиях. Одним из утешительных показателей российской экономики называют невысокий уровень государственного долга. Именно Счетная палата обращает внимание на то, как растут расходы на обслуживание государственного долга, под какие невыгодные условия сегодня приходится занимать деньги на рынке, растет доходность по облигациям федеральным. Ваша позиция по поводу роста этих заимствований? Что сейчас нужно делать на взгляд Счетной палаты?

Т.А. ГОЛИКОВА: Вы знаете, мы и применительно к проекту бюджета 2013, 2014 и 2015 года высказывались по поводу нереалистичности тех объемов заимствования, которые планировало Правительство для сбалансированности бюджета. К сожалению для Правительства, мы оказались правы. Те объемы, которые Правительство планировало, они оказывались, прямо скажем, нереалистичными и, более того, в ходе исполнения бюджета поправками в соответствующие законы о бюджетах Правительство предлагало сокращение этих заимствований и, соответственно, уменьшение в отдельных случаях расходов на обслуживание долга. Кстати 2015 год - не исключение. Сейчас Правительство готовится рассматривать поправки в бюджет 2015 года, где оно уменьшает заимствования, если мне не изменяет память, на 100 млрд. рублей. Но, к сожалению, у нас подрастают расходы на обслуживание долга. Это частично связано с ситуацией с курсом, недооценкой ослабления рубля. И, естественно, на фоне таких изменений особую значимость приобретает та сбалансированность бюджета, которая будет обеспечена в 2016 году.

КОРР: Расскажите, что это такое - сбалансированность бюджета. Все о ней говорят, но мало кто понимает, по-моему.

Т.А. ГОЛИКОВА: Ну, собственно, это столько, сколько мы можем потратить. Это доходы….

КОРР: Как дожить до зарплаты, да?

Т.А. ГОЛИКОВА: …и источники финансирования дефицита бюджета, которые мы можем себе с одной стороны позволить, а с другой стороны гарантированно обеспечить для того, чтобы те доходы, которые мы спланированы были стопроцентно исполнены. И отчасти, возвращаясь к первому вопросу, и принимается однолетний бюджет как раз для того, чтобы обеспечить предсказуемость в реализации обязательств, которые государство будет на себя в этом периоде брать.

Мы пока не видим окончательной редакции проекта бюджета. Он предполагается к рассмотрению на этой неделе на заседании Правительства. Его будет предварять бюджетная комиссия. Но по спорам, которые ведутся по поводу характеристик этого бюджета, мы можем сказать, что документ будет непростым, и его ждет непростая судьба, в том числе при рассмотрении в Государственной Думе, хотя бы только потому, что в условиях ограниченности финансовых ресурсов очень сложно определить приоритеты. Что является приоритетом - исполнение социальных обязательств государства или вложение в инфраструктурные проекты. У нас сложный спор с Правительством по этому поводу, потому что мы считаем, что нужно более эффективно относиться к тем ресурсам, которые уже были в свое время выделены на поддержку тех или иных инфраструктурных проектов. Надо более тщательно анализировать ситуацию с использованием тех средств, которые были выделены либо в качестве взносов в уставные капиталы акционерных обществ, либо в качестве имущественных взносов в государственные корпорации. Потому что мы видим, сколько это, мы видим задолженность перед федеральным бюджетом, а это невыполненные работы и неоказанные услуги. Она растет, она не уменьшается.

КОРР: То есть, деньги есть, но они не работают, они где-то сидят в банках, в компаниях.

Т.А. ГОЛИКОВА: Да. Они не отрабатывают те проекты, для которых они были предназначены. И, к сожалению, таких уже мешочков скопилось достаточное количество.

КОРР: Они в разных местах?

Т.А. ГОЛИКОВА: Они в разных местах рассредоточены и, к сожалению, наши министерства и ведомства, которые курируют соответствующие отрасли, они не очень хотят работать с теми деньгами, которые уже выделены, и оценивать эффективность того, что было потрачено или не потрачено, потому что результат не получен. А больше предпочитают лоббировать новые расходы и новые увеличения расходов. Но, как следствие новые заимствования и, мне кажется, здесь мы с Министерством финансов стали абсолютно едины. Зачем выделять такие большие объемы ресурсов для целей размещения в коммерческих банках и для целей зарабатывания соответствующими корпорациями. И, в общем, не на те цели, для которых эти деньги предназначались, и под это заимствовать на рынке. Ведь смотрите, что произошло в начале 2015 года. У нас реально одно из самых высоких исполнений по расходам в 2015 году. Чем оно обеспечено? Оно обеспечено тем, что в начале 2015 года мы перечислили взносы в уставные капиталы, взносы в государственные корпорации, проавансировали на 80% некоторые контракты и воспользовались своим правом в феврале месяце по заимствованию 500 млрд. из Резервного фонда. Потому что нам нужно было обеспечить эти расходы, они были предусмотрены в бюджете. Но, если мы очень внимательно посмотрим на эти расходы, которые были как взносы в уставные капиталы, как авансы, отработаны они или нет? Нет, к сожалению, они пока остались не отработаны. Если обратимся к 2014 году, который уже свершился, 2015 не свершился. Я уже приводила этот пример, но считаю необходимым обозначить его еще раз. Например, в 2014 году мы выделили 192 акционерным обществам почти 153 млрд. рублей в качестве взноса в уставные капиталы. 84,6 млрд. осталось не потрачено. Они осели на счетах и приносят доход этим акционерным обществам.

КОРР: А в основном это общества с государственным участием?

Т.А. ГОЛИКОВА: Да, в основном это общества с государственным участием. Я сейчас даже не говорю об имущественных взносах в государственные корпорации. Я говорю только о взносах в акционерные общества. Есть вечный теперь уже, как я понимаю, наш спор с ОАО «РЖД». На протяжении ряда лет мы вносим достаточно большие средства в качестве взносов в уставные капиталы на строительство тех или иных железных дорог. К сожалению, вот сейчас мы смотрели, оценивали, как использовались эти взносы за весь период времени. Понятно, что нельзя в течение года это оценивать, но на 1 сентября объем таких неиспользованных ресурсов оценивается в 116 млрд. рублей.

КОРР: По РЖД только?

Т.А. ГОЛИКОВА: По РЖД. Мы внесли в 2015 году взнос в 62 млрд. рублей. Можно слышать все аргументы по этому поводу, но когда мы начинаем обсуждать тему, а какая отдача и почему на протяжении ряда лет эти средства не используются, в этом основной вопрос. Почему по ряду объектов, на которые эти средства выдавались, по сей день нет проектно-сметной документации.

КОРР: Важно, что средства еще есть.

Т.А. ГОЛИКОВА: Средства пока еще есть, да.

КОРР: А почему? Вы нашли ответ на этот вопрос? Потому что не подготовлен проект, потому что он не разработан, потому что некому его реализовывать? Ну, самое простое объяснение.

Т.А. ГОЛИКОВА: Отчасти потому, что мы выдаем финансовые ресурсы под конкретные проекты, а под эти проекты еще нет готовности. Есть такая проблема. Есть проблема, когда средства используются не на инвестиции, а отвлекаются на текущую деятельность соответствующих компаний. Я говорю не только об ОАО «РЖД», но и о других компаниях. Парадокс-то в другом. Они ничего не нарушают

КОРР: Они просто ничего не делают.

Т.А. ГОЛИКОВА: Они ничего не нарушают. Законодательство сегодня устроено таким образом, что это делать можно. Когда средства в качестве взноса в уставные капиталы поступают в распоряжение компаний, в обмен на эти деньги государство получает акции. И автоматически они становятся средствами компании, и компания распоряжается ими так, как хочет. Но когда мы начинаем исследовать эту тему, скажем, проверять инвестиционные программы крупных компаний или крупных корпораций, и мы это видим, то возникает вопрос, а почему мы таким образом определили приоритеты. Ведь мы же помним с вами, одно время, достаточно длительное, очень модно было рассуждать на тему того, для чего предназначен бюджет, он за что отвечает. Была такая тема, что бюджет – это социальные обязательства государства, это пенсии, это заработные платы бюджетников, это соответствующие бюджетные услуги, бесплатное образование, бесплатное здравоохранение и так далее. Все, что касается инфраструктуры, за исключением той инфраструктуры, где государство обязано участвовать, это должен отрегулировать рынок. Потом у нас парадигма стала меняться. Мы стали говорить нет, без участия федерального бюджета, без участия средств Фонда национального благосостояния, а если посмотрим какое-то время назад, средств инвестиционного фонда, который специально создавался в бюджете, мы инфраструктуру Российской Федерации не разовьем. Кто-нибудь сейчас вспоминает о том, что такое инвестиционный фонд? Много лет назад был предусмотрен.

КОРР: Его разделили…

Т.А. ГОЛИКОВА: Нет, его не разделили. Он еще есть. Тухленько функционирует, я бы так сказала. ФНБ – это уже другая история. Фонд национального благосостояния, если мы вернемся к его идеологии, создавался в федеральном бюджете не для целей финансирования инфраструктурных проектов, а для обеспечения сбалансированности пенсионной системы в сложные демографические периоды и для сбалансированности федерального бюджета. Мы очень долго, и в парламенте в том числе, рассуждали на тему того, зачем мы размещаем средства Фонда национального благосостояния и наши резервы в иностранных, американских бумагах и так далее. После долгих дискуссий было принято решение – давайте поддержим инвестиционные проекты.

КОРР: Инфраструктурные…

Т.А. ГОЛИКОВА: Инфраструктурные, да. Приняли соответствующий набор инвестиционных проектов.

КОРР: Инвестиционных проектов 8-11.

Т.А. ГОЛИКОВА: 11. На какие-то из них уже выделили соответствующие финансовые ресурсы.

КОРР: Но проверив их ситуацию, вы выяснили, что они тоже не особенно хорошо реализуются.

Т.А. ГОЛИКОВА: Некоторые из них реализуются так, как было задумано. Но по некоторым из них, к сожалению, средства опять же находятся на тех же счетах в коммерческих банках, и целям проекта они пока не служат. Наверное, самый большой из нашумевших – это кольцевая автодорога, на которую было выделено 21,7 млрд. средств Фонда национального благосостояния. Но помимо этого еще были выделены прямые субсидии из федерального бюджета в объеме 11,2 млрд. рублей. Пока использование там измеряется десятками миллионов рублей, а не теми миллиардами, которые были на это предусмотрены. Можно сделать скидку на то, что это новый механизм и то, что он еще не отлажен и не работает. Конечно, время нас рассудит, но такое ощущение, что неготовность порождает то, о чем мы сейчас рассуждаем.

КОРР: И что время суда приближать не очень хотят. А что нужно сделать? Нужны законодательные изменения, потому что мы видим отчеты Счетной палаты по одной компании – неэффективное расходование средств, по другой компании – неэффективное расходование средств Фонда национального благосостояния, а дальше что? Нужны законодательные изменения, чтобы не только Счетная палата туда приходила? Но и была какая-то более жестка отчетность с последующими реакциями и событиями для компаний?

Т.А. ГОЛИКОВА: Что касается взносов в уставные капиталы, даже какого-то особого изменения законодательства не требуется. Просто требуется обоснованное финансовое планирование. Что я имею в виду? Я имею в виду, что когда мы включаем подобного рода расходы в бюджет, мы должны четко отдавать себе отчет в том, что получим в этом году, на который планируем какой-то результат. По этому поводу всегда есть дискуссия. Когда нам говорят, скажем, оппоненты, что в условиях недоступности ресурсов на внешних финансовых рынках, в условиях ограниченности ресурсов на внутреннем рынке, единственным источником остается бюджет. Это хороший подход. Но бюджет и его резервы тоже исчерпаемы.

КОРР: Причем довольно быстро, как показывает практика…

Т.А. ГОЛИКОВА: Слава богу, что у нас были накоплены те резервы в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, которыми мы на сегодняшний день располагаем, которые нам позволяют сбалансировать бюджет, несмотря на то, что мы его принимаем на один год, на трехлетку, но дальше же надо что-то делать.

КОРР: А дальше что делать? После того, как Счетная палата сообщает, что та или иная государственная компания потратила, реализация бюджета составила, а у вас там фантастические цифры – 15% может быть, 20% может быть.

Т.А. ГОЛИКОВА: Это не у нас. Это по факту, то, что по проверкам.

КОРР: Что должно последовать? Меняется ли руководство этой компании, например? Меняется ли принципиальный подход? Или – ну ладно, в следующем году потратим, ничего страшного.

Т.А. ГОЛИКОВА: Меняется. Более того, я скажу, что за последний год степень нашего взаимодействия с Правительством, Министерством финансов, Министерством экономического развития, другими отраслевыми министерствами усилилось. Коллеги стали прислушиваться. Не просто прислушиваться, а принимать соответствующие решения и соответствующие меры, в том числе в бюджете.

КОРР: А бояться стали?

Т.А. ГОЛИКОВА: Боятся.

....

КОРР:  Татьяна Алексеевна, заключительный вопрос, который подведет итог всей нашей беседе. Как вы оцениваете готовность российской экономики к тем самым структурным реформам, о необходимости которых говорят в последние годы, и как вы оцениваете срочность принятия этих структурных реформ?

Т.А. ГОЛИКОВА: Срочность, она была давно. Я не могу сказать, что ничего не происходит. В определенной степени санкции нас закаляют, ограниченные заимствования на внешних рынках тоже. И наши стремления, и наши планы по импортозамещению, по возможностям в значительном теперь уже количестве отраслей замещать импорт отечественной продукцией, они с одной стороны похвально, и определенное движение вперед наметилось. Но, конечно, хотелось бы, чтобы это движение вперед было более быстрыми темпами, потому что мы анализируем действия определенных федеральных органов, определенных учреждений, предприятий. Но, к сожалению, оцениваем ситуацию не как быстро идущую, а как разворачивающуюся пока. А мне кажется, что в сегодняшних условиях нужно не разворачиваться, а действовать.

полностью интервью здесь: http://audit.gov.ru/press_center/interview/23763?ELEMENT_ID=23763&clear_...

В продолжении темы:

Росавтодор не применял нормативы затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог, установленные правительством